РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
11 августа 2026 г. г. Уфа
Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Бураншина Т.А., при секретаре ФИО2, с участием прокурора ФИО3, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Форт» к Правительству Республики Башкортостан о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:
Общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Форт (далее-ООО СЗ «Форт», Общество, административный истец) обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением к Правительству Республики Башкортостан (далее-Правительство РБ, административный ответчик).
Требования административного искового заявления обоснованы следующим.
Административный истец ООО СЗ «Форт» является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №... по адресу: адрес. На указанных земельных участках Общество осуществляет строительство многоквартирных жилых домов на основании полученных разрешений на строительство №02-64-09-2025 и №02-64-03-2025.
20 февраля 2026 г. ООО СЗ «Форт» обратилось в адрес администраций муниципального района и городского поселения с просьбой рассмотреть возможность строительства двух четырёхэтажных многоквартирных жилых дома на указанных выше земельных участках. Общество имеет разрешения на строительство трёхэтажных домов, однако проектной документацией (шифры 03.10.25-П-АР и 03А.10.25-П-АР) предусмотрена возможность возведения зданий высотой до 12 м от уровня земли до конька кровли, что соответствует параметрам четырёхэтажных домов.
Администрацией муниципального района Бирский район в удовлетворении ходатайства отказано по тем основаниям, что земельные участки расположены в границах территории ЗРЗ-3 (зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия), установленной Постановлением Правительства РБ от 17 апреля 2020 № 251 «Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения “Бывший Свято-Троицкий собор”…» (далее – Постановление № 251). В соответствии с подпунктом «а» пункта 2.3 Требований к градостроительным регламентам в границах ЗРЗ-3 высота объектов капитального строительства не должна превышать 12,0 м (не более 3-х этажей).
Общество полагает, что оспариваемая норма «не более 3-х этажей», содержащаяся в приложении №2 к Постановлению № 251, противоречит федеральному законодательству, нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности и подлежит признанию недействующей.
Административный истец просит признать недействующим абзац 5 подпункта «а» пункта 2.3 раздела 2 «Градостроительные регламенты в границах территории зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности» Приложения № 2 к Постановлению Правительства РБ № 251 в части слов «(не более 3-х этажей)».
Представитель административного истца ФИО4 требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представители административного ответчика: Правительства РБ - ФИО5, заинтересованного лица: Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики ФИО6, административные исковые требования не признали, просили отказать в их удовлетворении.
Прокурор ФИО3 в заключении указала, что оспариваемый нормативный правовый акт принят уполномоченным органом, в рамках предоставленных законом полномочий, с соблюдением установленного законом порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, права и законные интересы административного истца не нарушает.
Другие лица, участвующие в деле, в частности, представители Администрации городского поселения г. Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан, Администрации муниципального района Бирский район Республики Башкортостан в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав доказательства и материалы дела, изучив доводы административного иска, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает необходимым отказать в удовлетворении административного искового заявления по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).
Согласно части 8 настоящей статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом, в силу требований пункта 8 статьи 213 КАС РФ, устанавливающей последовательность обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении данной категории дел, вначале установлению подлежат вопросы процедурного характера, и только потом при установлении их соответствия закону, суд выясняет соответствие оспариваемого акта или его части, актам, имеющим большую юридическую силу.
Из приведенных правовых норм следует, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он нарушает права и законные интересы административного истца, принят с нарушением установленных требований и/или не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Проверяя полномочия Правительства РБ на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.
В силу положений пункта "д" части 1 статьи 72, частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).
В соответствии с преамбулой данного Федерального закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ определено, что к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (абзац второй части 5 данной статьи).
Согласно статье 4 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия разделяются на категории в зависимости от значения таких объектов. По данному критерию различаются объекты федерального, регионального и местного значения.
При этом под объектами культурного наследия регионального значения понимают объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.
Решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия относится ввиду совместного ведения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта; пункты 36, 37 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", действующего в настоящее время).
В соответствии со статьями 1, 15 Закона Республики Башкортостан от 14 марта 2003 г. № 474-з «О Правительстве Республики Башкортостан» (далее – Закон № 474-з) Правительство РБ является высшим исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан.
Статьей 21 указанного закона установлено, что Правительство РБ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, законов Республики Башкортостан, указов Главы Республики Башкортостан издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РБ.
Аналогичные положения в части форм актов Правительства РБ и их юридического статуса отражены в статье 12 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» и пункте 67 Регламента Правительства Республики Башкортостан, утверждённого постановлением Правительства Республики Башкортостан от 5 апреля 2004 г. № 50.
В Республике Башкортостан Правительство Республики в силу положений статьи 16 Закона N 474-з осуществляет государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) республиканского значения.
Судом установлено, что 17 апреля 2020 г. Правительством РБ издано оспариваемое постановление №..., которым постановлено:
1. Установить охранную зону и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения "Бывший Свято-Троицкий собор", расположенного по адресу: адрес согласно приложению N 1;
2. Утвердить требования к градостроительным регламентам в границах территории охранной зоны и зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения "Бывший Свято-Троицкий собор", расположенного по адресу: адрес, согласно приложению N 2.
Постановление № 251 опубликовано на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан npa.bashkortostan.ru 20 апреля 2020 г. (Номер официального опубликования: 202004200014).
Таким образом, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований законодательства относительно формы и вида нормативного акта, процедуры принятия, правил введения в действие и официального опубликования. Нормативный правовой акт в указанной части не оспаривается.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца, суд установил следующие обстоятельства.
Как было указано выше, ООО СЗ «Форт» является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 02№...№... по адресу: адрес, на которых данное юридическое лицо осуществляет строительство двух многоквартирных жилых дома.
20 февраля 2026 г. ООО СЗ «Форт» обратилось в адрес администрации муниципального района муниципального района Бирский район и городского поселения с просьбой рассмотреть возможность строительства двух четырёхэтажных многоквартирных жилых домов на указанных выше земельных участках. Общество имеет разрешения на строительство трёхэтажных домов, однако проектной документацией (шифры 03.10.25-П-АР и 03А.10.25-П-АР) предусмотрена возможность возведения зданий высотой до 12 м от уровня земли до конька кровли, что соответствует параметрам четырёхэтажных домов.
2 марта 2026 г. Администрацией муниципального района Бирский район в удовлетворении заявления ООО СЗ «Форт» отказано, поскольку земельные участки истца расположены в границах территории ЗРЗ-3 (зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия), установленной Постановлением Правительства РБ № 251. В соответствии с подпунктом «а» пункта 2.3 Требований к градостроительным регламентам в границах ЗРЗ-3 высота объектов капитального строительства не должна превышать 12 м (не более 3-х этажей).
Давая правовую оценку нормативному содержанию подпункта «а» пункта 2.3 Приложения № 2 к Постановлению № 251, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу - Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее – ГрК РФ).
Так, порядок, основания выдачи разрешения на строительство, внесения в него изменений предусмотрены статьей 51 ГрК РФ.
Разрешением на строительство подтверждается соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и предоставляется застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.
В данном случае Обществу выданы разрешения на строительство №02-64-09-2025 от 10 ноября 2025 г. и №02-64-03-2025 от 20 февраля 2025 г. 3-этажных жилых домов, на основании которых осуществлялось строительство.
Частями 21.5 - 21.7, 21.9 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено внесение изменений в разрешение на строительство в определенных случаях (при переходе прав на земельный участок, разделе или объединении земельных участков) и в порядке, установленном частями 21.10, 21.14 названной статьи.
Между тем в силу части 7 статьи 52 ГрК РФ допускается отклонение параметров объекта капитального строительства (высоты, количества этажей, площади, объема) от проектной документации, если необходимость отклонения выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта.
С учетом приведенной нормы следует признать, что предусмотренные статьей 51 ГрК РФ основания внесения изменений в разрешение на строительство не являются исчерпывающими.
Вместе с тем частью 7 статьи 52 указанного Кодекса отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации обусловлено необходимостью, выявленной в процессе строительства объекта, и соблюдением порядка изменения проектной документации. Из названной нормы следует, что причины, повлекшие изменение проектной документации, должны быть объективными.
Как следует из материалов дела и установленных судом обстоятельств, изменения, которые Общество просило внести в выданные ему разрешения на строительство, вызваны намерением названного лица увеличить этажность жилых домов.
В материалах дела не имеется доказательств того, что в процессе строительства выявлена объективная необходимость отклонения параметров объектов капитального строительства от проектной документации, влекущая изменение проектной документации и разрешения на строительство.
Вопреки доводам административного искового заявления о нарушении прав административного истца на осуществление предпринимательской деятельности в связи с невозможностью постройки четвертого этажа зданий, суд отмечает, что в силу положений Федерального закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в связи с чем предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения.
Ограничения фактического использования объектов культурного наследия, установленные федеральным законодателем, и предусмотренные в связи с этим особые условия их использования и режим осуществления в них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов. Нормы статьи 36 Федерального закона N 73-ФЗ имеют целью защиту конституционно значимых ценностей и достижение баланса частных и публичных интересов, не затрагивают самое существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и применительно к специфике охраны объектов культурного наследия не могут рассматриваться как чрезмерное ограничение названных конституционных прав и свобод.
«Бывший Свято-Троицкий собор», является объектом культурного наследия регионального значения и включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (регистрационный № 021610456730005), поставлен на охрану постановлением Совета Министров Башкирской АССР от 19 июля 1976 г. № 390 «О взятии на учет памятников архитектуры, находящихся на территории Башкирской АССР».
В отношении проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Бывший Свято-Троицкий собор» проведена государственная историко-культурная экспертиза. Указанная экспертиза проведена аттестованными в установленном порядке экспертами в ноябре 2019 г.
Согласно акту экспертизы, размещенному на официальном сайте Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан (okn.bashkortostan.ru/documents/active/253521), установление границ территорий зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Бывший Свято-Троицкий собор» в составе: охранной зоны (ОЗ) и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ), состоящей из 3-х подзон (ЗРЗ-1, ЗРЗ-2 и ЗРЗ-3), особых режимов использования земель и земельных участков, режимов использования земель и земельных участков, требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон его охраны, представленных в Научно-проектной документации, выполненной ИП ФИО7, соответствует (положительное заключение) требованиям законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия и рекомендуются к согласованию и утверждению в установленном порядке.
При этом установленные в зоне регулируемой застройки и хозяйственной деятельности-3 (ЗРЗ-3) ограничения по высоте и этажности экспертами признаны обоснованными, направленными на обеспечение сохранности объекта в сложившемся историко-градостроительном и природном окружении, не противоречащими требованиям законодательства об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры).
Поскольку объект культурного наследия «Бывший Свято-Троицкий собор» включен в перечень объектов культурного наследия регионального значения, принимая во внимание положительное заключение в рамках государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта, во исполнение статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ и в соответствии со статьей 21 Закона Республики Башкортостан № 224-з Правительством РБ принято оспариваемое постановление.
Суд не установил противоречие оспариваемых положений Постановления № 251 законодательству, имеющему большую юридическую силу.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что статус объекта культурного наследия не создает препятствия собственнику - ООО СЗ «Форт» для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, не нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не ограничивает его право на распоряжение собственностью по своему усмотрению.
Таким образом, предусмотренных КАС РФ правовых оснований для удовлетворения административного иска не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд решил:
в удовлетворении административного искового заявления Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Форт» к Правительству Республики Башкортостан о признании недействующим абзац 5 подпункта «а» пункта 2.3 раздела 2 «Градостроительные регламенты в границах территории зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности» Приложения № 2 к Постановлению Правительства Республики Башкортостан от 17.04.2020 № 251 в части слов «(не более 3-х этажей)», отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Башкортостан.
Судья Верховного Суда
Республики Башкортостан Т.А. Бураншин