РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
22 сентября 2026 г. г. Уфа
Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Бураншина Т.А., при секретаре Ишдавлетовой Г.Р., с участием прокурора Бахтиева Т.Ш., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Министерству здравоохранения Республики Башкортостан о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:
ФИО1 обратилась в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением к Министерству здравоохранения Республики Башкортостан (далее - Минздрав РБ, Министерство, административный ответчик).
Требования административного искового заявления обоснованы тем, что в апреле 2026 г. административный истец проходила обязательное медицинское освидетельствование в связи с плановым продлением водительского удостоверения по истечении срока его действия. Врач-нарколог ГБУЗ РБ ГБ г. Кумертау потребовала от нее в обязательном порядке пройти и оплатить химико-токсикологическое исследование (далее - ХТИ) стоимостью 2500 руб., несмотря на отсутствие каких-либо клинических показаний к его проведению. На ее обращения получены ответы ГБУЗ РБ ГБ г. Кумертау от 5 мая 2026 г. № 48/1/1 и Минздрава РБ от 1 июня 2026 г. № М03-6074ОГ-ССТУ, № М03-6075ОГ-ССТУ, в которых сообщается, что обязательность предварительных ХТИ в отношении всех без исключения водителей (кандидатов в водители) транспортных средств установлена пунктом 1 приказа Минздрава РБ от 2 октября 2025 г. № 1923-ТД «О проведении обследования врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» (далее также - приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г., оспариваемый приказ).
По мнению административного истца, оспариваемый приказ противоречит приказу Минздрава России от 24 ноября 2021 г. №1092н (далее также - приказ №1092н от 24 ноября 2021 г.), который не устанавливает обязательность предварительных ХТИ, а подпункт 1.1 пункта 1 приказа Минздрава РБ, напротив устанавливает основания для их обязательного проведения.
Оспариваемым приказом нарушены ее права как гражданина, поскольку она была вынуждена под угрозой отказа в выдаче медицинского заключения пройти и оплатить ХТИ, не предусмотренное приказом Минздрава России №1092н, чем ей причинён имущественный ущерб в размере 2500 руб., а также ограничено ее право на получение медицинского заключения, необходимого для продления водительского удостоверения, без прохождения не основанной на законе платной процедуры.
С учетом уточнения своих требований, административный истец просит признать недействующим подпункт 1.1 пункта 1 приказа № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. «О проведении обследования врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» в части проведения в обязательном порядке предварительных химико-токсикологических исследований в отношении водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств).\
Представитель административного ответчика Минздрава РБ – ФИО3 административные исковые требования не признала, просила отказать в их удовлетворении, указывая, что оспариваемый нормативный правовой акт отменен, следовательно, необходимо прекратить производство по административному делу.
Прокурор ФИО4 в заключении указал, что оспариваемый нормативный правовый акт принят уполномоченным органом, в рамках предоставленных законом полномочий, с соблюдением установленного законом порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, права и законные интересы административного истца не нарушает.
Другие лица, участвующие в деле, в частности, административный истец ФИО1, представители заинтересованных лиц: Минздрава России, ГБУЗ РБ ГБ г. Кумертау в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Выслушав пояснения представителя административного ответчика, исследовав доказательства и материалы дела, изучив доводы административного иска, выслушав заключение прокурора, суд считает необходимым удовлетворить административное исковое заявление по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).
Согласно части 8 настоящей статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом, в силу требований пункта 8 статьи 213 КАС РФ, устанавливающей последовательность обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении данной категории дел, вначале установлению подлежат вопросы процедурного характера, и только потом при установлении их соответствия закону, суд выясняет соответствие оспариваемого акта или его части, актам, имеющим большую юридическую силу.
Из приведенных правовых норм следует, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он нарушает права и законные интересы административного истца, принят с нарушением установленных требований и/или не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Проверяя полномочия Минздрава РБ на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также вопрос о соблюдении порядка принятия суд исходит из следующего.
Минздрав РБ, как республиканский орган исполнительной власти, осуществляет свою деятельность согласно положению о Министерстве здравоохранения Республики Башкортостан, утвержденному постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 июля 2014 г. N 310, и является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции государственную политику в сфере здравоохранения на территории Республики Башкортостан.
В соответствии с пунктом 4.3. указанного выше положения Министерство имеет право: издавать правовые акты, носящие нормативный и ненормативный характер, разрабатывать методические материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства ….
Судом установлено, что Министерством 2 октября 2025 г. издан приказ № 1923-ТД «О проведении обследования врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)», подпункт 1.1 пункта 1 которого установил обязательность предварительных ХТИ «при обследовании врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» без каких-либо изъятий и условий.
Приказом №1317-ТД от 24 июля 2026 г. в приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. внесены изменения, в частности, исключена обязательность проведения ХТИ, то есть приказ приведен в соответствие с приказом Минздрава России №1092н.
4 сентября 2026 г. приказом №1587-ТД, оспариваемый приказ признан утратившим силу.
В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума N 50) выражена правовая позиция о том, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Существенными признаками, характеризующими акты, обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.
Таким образом, приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. «О проведении обследования врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» является нормативным правовым актом, издан управомочным органом, его положения подлежат применению неоднократно, а правовые нормы, регулируют отношения с неопределенным кругом лиц.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 Постановления Пленума N 50 проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования (пункт 31 постановления Пленума N 50).
В соответствии с требованиями части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу возложена на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
В определении о принятии и назначении дела к рассмотрению суд обязывал Министерство представить доказательства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта - приказа № 1923-ТД от 2 октября 2025 г.
Во исполнение определения суда административный ответчик представил письменную позицию по делу, согласно которой приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. официально не опубликовывалось, поскольку положения Постановления Кабинета Министров РБ от 1 июня 1998 г. №111 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских исполнительных органов и их государственной регистрации» не предусматривают обязанности опубликования таких актов, носящих нормативный характер.
На данной позиции настаивал представитель административного ответчика и в судебном заседании.
При установленных обстоятельствах, суд приходит к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, нарушения порядка его опубликования, что свидетельствует об отсутствии у приказа № 1923-ТД юридической силы.
В пункте 40 постановления Пленума N 50 указано, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суде его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.
В соответствии со статьей 215 КАС РФ РФ и разъяснений, содержащихся в пунктах 40 постановления Пленума N 50, поскольку несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, то установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта полностью недействующими со дня принятия.
Учитывая, что оспариваемый приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г., являющийся нормативным правовым актом не опубликован, что подтверждено административным ответчиком, у суда имеются основания для признания его недействующим полностью со дня принятия.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца, суд приходит к следующему.
Так, судом установлено, что приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. противоречит приказу №1092н от 24 ноября 2021 г., в подпункте 8 пункта 4 приложения № 1 которого указано, что определение наличия психоактивных веществ в моче в рамках обязательного медицинского освидетельствования водителей обязательно только: «.. при выявлении врачом-психиатром-наркологом симптомов и синдромов заболевания (состояния), являющегося медицинским противопоказанием к управлению транспортным средством, или при медицинском освидетельствовании водителей транспортных средств в связи с возвратом водительского удостоверения после истечения срока лишения права на управление транспортными средствами., либо в связи с возвратом водительского удостоверения после отбытия наказания в виде лишения права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью..»
Подпункт 1.1 пункта 1 приказа № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. устанавливает обязательность предварительных ХТИ «при обследовании врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» без каких-либо изъятий и условий, то есть для всех без исключения лиц, проходящих освидетельствование, включая плановое продление водительского удостоверения по истечении срока его действия, то есть ситуацию, прямо не отнесённую приказом №1092н от 24 ноября 2021 г. к числу оснований для обязательного ХТИ.
Тем самым подпункт 1.1 пункта 1 оспариваемого приказа снимает условия обязательности ХТИ, прямо установленные подпунктом 8 пункта 4 приложения № 1 к приказу № 1092н, распространяя эту обязанность на случаи, для которых федеральный порядок её не предусматривает, что противоречит статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и принятым в соответствии с ними нормативным правовым актам.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству.
Вопреки положениям части 2 статьи 62 КАС РФ, возлагающей на органы, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, обязанность доказывания законности этих актов и подтверждения фактов, на которые они ссылаются, доказательств обратного административным ответчиком суду не представлено.
Административным ответчиком заявлено ходатайство о прекращении административного дела, поскольку нормативный правовой акт отменен.
Доводы ходатайства административного ответчика о необходимости прекращения производства по административному делу, являются несостоятельными по следующим основаниям.
В силу положений статей 208, 213, 215 КАС РФ предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт (его часть), который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым актом.
Согласно части 2 статьи 194 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Названной норме корреспондирует пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ о праве суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В пункте 25 постановления Пленума N 50 указано, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.
Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).
Как указывалось выше, оспариваемый приказ № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. утратил силу 4 сентября 2026 г. в связи с изданием приказа №1587-ТД, а административное исковое заявление подано в суд 20 июля 2026 г.
Принимая во внимание приведенные выше разъяснения пункта 25 постановления Пленума N 50, с учетом подачи административного искового заявления в период действия приказа, а также того факта, что утративший силу нормативный правовой акт касается прав и законных интересов административного истца, несмотря на формальное прекращение действия, суд, оснований для прекращения производства по данному административному делу, не находит.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснений, данных в пункте 38 Постановления Пленума N 50, исходя из того, что оспариваемый приказ применялся в отношении ФИО1, на ее основании реализовывались права граждан, суд признает нормативный правовой акт в части не действующим с момента его принятия.
Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд решил:
административное исковое заявление ФИО1 к Министерству здравоохранения Республики Башкортостан о признании нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить.
Признать недействующим с момента принятия подпункт 1.1 пункта 1 Приказа № 1923-ТД от 2 октября 2025 г. «О проведении обследования врачом-психиатром-наркологом водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» в части проведения в обязательном порядке предварительных химико-токсикологических исследований в отношении водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств).
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании и размещению на официальном сайте Министерства здравоохранения Республики Башкортостан в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Башкортостан.
Судья Верховного Суда
Республики Башкортостан Т.А. Бураншин