РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
11 марта 2026 года Санкт-Петербург
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой Н.А., при секретаре Ерофеевой А.М., с участием прокурора Ефремовой Е.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кузьмина А. В. о признании недействующим нормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
в целях реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 756», для усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также антитеррористической защищенности мест массового скопления и пребывания людей на территории Санкт-Петербурга издано постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 20 июня 2025 года № 44-пг «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757» (далее – Постановление 44-пг, оспариваемый нормативный акт), пунктом 1 которого с 01.07.2025 запрещено осуществление разносной торговли в зонах запрета осуществления разносной торговли (далее - зоны запрета), определенных Комитетом по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга в соответствии со следующими критериями:
1.1. Зоной запрета может являться территория, ограниченная окружностью с радиусом 100 метров с центром на оси входа (выхода) в вестибюль станции метрополитена.
1.2. Зоной запрета может являться территория, ограниченная окружностью с радиусом 50 метров с центром на оси входа (выхода) в здания, занимаемые образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и учреждениями культуры, в спортивные сооружения. В случае если границы территорий, прилегающих к зданиям, занимаемым образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения и учреждениями культуры, спортивным сооружениям, обозначены ограждениями, зоной запрета может являться территория, ограниченная окружностью с радиусом 25 метров с центром на оси входа (выхода) на соответствующие огражденные территории.
1.3. Зоной запрета может являться территория, ограниченная окружностью с радиусом 50 метров с центром на оси остановочного пункта движения общественного транспорта, пешеходного перехода, входов (выходов) в подземные пешеходные переходы, а также непосредственно подземный пешеходный переход.
1.4. Зоной запрета может являться территория в границах автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге.
1.5. Зоной запрета могут являться пешеходные территории, перечень которых утвержден правовым актом Правительства Санкт-Петербурга.
1.6. Зоной запрета может являться территория зеленых насаждений общего пользования.
1.7. Зоной запрета может являться территория в арках зданий, на газонах, цветниках, благоустроенных детских площадках, площадках для отдыха, спортивных занятий.
Постановление 44-пг опубликовано 21.06.2024 на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, а также 24.06.2025 на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.
Индивидуальный предприниматель Кузьмин А.В. (далее также - административный истец, предприниматель) обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений (том 1 л.д. 2-6, 205-209), просит признать недействующим постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 20.06.2025 № 44-пг «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757» полностью со дня вступления его в силу – с 01.07.2025, как не соответствующее Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что фактически Постановлением № 44-пг вводится тотальный запрет разносной торговли на территории города, что является чрезмерным и несоразмерным целям обеспечения общественного порядка и безопасности. Согласно административному иску нарушаются права административного истца на осуществление трудовой деятельности и получения дохода от разносной торговли, поскольку, по мнению административного истца, установленные ограничения охватывают фактически всю территорию города.
Оспариваемое положение, по мнению административного истца, противоречит части 1 статьи 34, части 1 статьи 8, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 2 и части 2 статьи 8 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
Представитель административного истца адвокат Борисов М.М., действующий на основании ордера и доверенности, в судебном заседании доводы административного искового заявления поддержал, просил требования удовлетворить.
Представитель административного ответчика Г. С.-Петербурга Гусева Е.А., действующая на основании доверенности, в судебном заседании против удовлетворения административных исковых требований возражала, поддержала письменные возражения на административный иск (том 1 л.д№...
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Как следует из преамбулы Постановления № 44-пг, оно принято в соответствии с пунктами 5 и 6 Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. N 756» и решением Оперативного штаба Санкт-Петербурга по реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, от 16.06.2025 № 23, в целях усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение (часть 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации).
Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абзац второй пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении» (далее - Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ), согласно которому под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии (пункт 1 статьи 1). В период действия военного положения в соответствии с данным Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности (пункт 4 статьи 1).
В период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 1 статьи 8).
Меры, предусмотренные статьей 8 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, могут применяться при введении военного положения в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 3 статьи 5).
Правовое положение граждан в период действия военного положения определяется статьей 18 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, согласно которой в период действия военного положения граждане пользуются всеми установленными Конституцией Российской Федерации правами и свободами человека и гражданина, за исключением прав и свобод, ограничение которых установлено настоящим Федеральным конституционным законом и другими федеральными законами (пункт 1). Граждане обязаны выполнять требования настоящего Федерального конституционного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам военного положения (пункт 2).
На основании указов Президента Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации привлекаются для применения мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного Федерального конституционного закона, с предоставлением им полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 14 данного Федерального конституционного закона (пункт 2 статьи 15 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ).
Пунктом 2 статьи 14 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ установлен перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения, осуществляемых на основании указов Президента Российской Федерации, для реализации мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного закона.
Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 756 «О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей» (далее - Указ Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 756) на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей 20 октября 2022 года с ноля часов введено военное положение.
В целях повышения эффективности деятельности высших должностных лиц (органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в связи с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей принят Указ Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 756» (далее - Указ Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757), согласно которому на территории Российской Федерации установлены четыре режима уровня реагирования: максимальный уровень реагирования; средний уровень реагирования; уровень повышенной готовности, уровень базовой готовности.
На территориях субъектов Российской Федерации, не названных в пунктах 1, 3 и 4 данного Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, введен режим - уровень базовой готовности, в рамках которого высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по принятию решений о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также полномочия по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и нужд населения. Высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации реализуют также следующие меры:
а) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
б) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды (пункт 5).
Установлено, что перечень реализуемых мер, сроки, особенности и порядок их реализации определяются решениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом текущей ситуации и возникающих рисков на территории этого субъекта Российской Федерации (пункт 6).
Решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (оперативного штаба), принятые в рамках его компетенции в соответствии с данным Указом, являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, иными органами, в том числе коллегиальными, организациями, осуществляющими деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, гражданами, зарегистрированными по месту жительства (месту пребывания) и (или) находящимися на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 8).
Таким образом, на территории Санкт-Петербурга Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757 с ноля часов 20.10.2022 введен режим - уровень базовой готовности.
Из системного толкования приведенных норм права следует, что в период действия военного положения как на территориях, на которых введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено, полномочия по принятию мер по усилению охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности возлагаются на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании указа Президента Российской Федерации. В период действия военного положения граждане обязаны выполнять требования Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам военного положения как на территориях, на которых введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено. При этом меры, предусмотренные статьей 8 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ могут применяться при введении военного положения как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 3 статьи 5, статья 8), в том числе допускается введения ряда временных ограничений различных видов деятельности.
Статьей 26 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения (часть 1).
Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативным актам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации (часть 2). Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации (часть 3).
В силу пункта 1 статьи 37 Устава Санкт-Петербурга, принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14.01.1998, высшим должностным лицом Санкт-Петербурга является губернатор Санкт-Петербурга. В соответствии с нормой статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга, в том числе, осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, определяет систему и структуру исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Согласно пункту 1 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Устав и законы Санкт-Петербурга, а также исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга издает правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
При этом, закреплено, что постановления Губернатора Санкт-Петербурга - нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Губернатора Санкт-Петербурга, или индивидуальные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Губернатора Санкт-Петербурга (абз. 2 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга).
Постановления Губернатора Санкт-Петербурга - нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Губернатора Санкт-Петербурга, или индивидуальные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Губернатора Санкт-Петербурга
Пунктом 6 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга установлено, что нормативные правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга подлежат официальному опубликованию и размещению на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соответствии с законом Санкт-Петербурга и вступают в силу в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга.
Порядок официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга утвержден постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 № 865 «О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга».
Постановление № 44-пг было подписано 20.06.2025 и опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети «Интернет» 21.06.2025 в установленном порядке.
Абзацем 7 Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757 высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (за исключением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, названных в пункте 1 настоящего Указа) для реализации мер, предусмотренных настоящим Указом, предписано создать оперативные штабы субъектов Российской Федерации.
Постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 20.10.2022 № 75-пг «О создании Оперативного штаба Санкт-Петербурга по реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757» создан Оперативный штаб Санкт-Петербурга по реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757 (далее – Оперативный штаб).
Решением Оперативного штаба Губернатору Санкт-Петербурга, принятом, в том числе, на основании решений, принятых в рамках внеочередного заседания антитеррористической комиссии Санкт-Петербурга от 10.06.2025, рекомендовано установить запрет на осуществление разносной торговли в зонах запрета.
Оспариваемое Постановление № 44-пг издано уполномоченным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной формы, официально опубликовано.
Исходя из вышеприведенных норм законодательства Губернатор Санкт-Петербурга, как высшее должностное лицо Санкт-Петербурга, в связи с введенным на территории субъекта Российский Федерации Указом Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757 уровня базовой готовности, во исполнение положений Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ наделен полномочиями по самостоятельному определению перечня реализуемых мер по усилению охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций. Меры, установленные Постановлением № 44-пг, соответствуют как Указу Президента Российской Федерации от 19.10.2022 № 757, так и Федеральному конституционному закону № 1-ФКЗ.
Довод административного искового заявления о противоречии оспариваемого нормативного правового акта Федеральному закону от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» подлежит отклонению, поскольку Постановление № 44-пг принято во исполнение положений Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, имеющего большую юридическую силу, регулирует правоотношения в области общественной безопасности и не регулирует торговую деятельность.
Судом также отклоняется довод административного истца о нарушении его прав ввиду установления Постановлением № 44-пг полного запрета на осуществление разносной торговли на территории Санкт-Петербурга, поскольку из нормативного правового акта такого положения не следует. Согласно пункту 1 оспариваемого нормативного акта следует, что запрет вводится в зонах запрета, определяемых уполномоченным органом исполнительной власти Санкт-Петербурга, устанавливая лишь критерии определения таких зон.
Довод административного искового заявления о противоречии оспариваемого нормативного правового акта Конституции Российской Федерации не могут быть проверены в рамках спора, рассматриваемого в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку такая проверка не отнесена к компетенции суда общей юрисдикции.
Согласно разъяснениям пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует иметь в виду, что суды не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.
Таким образом, губернатор Санкт-Петербурга, устанавливая оспариваемым нормативным правовым атом запрет на осуществление разносной торговли в зонах запрета осуществления разносной торговли на территории Санкт-Петербурга, действовал в рамках своих полномочий в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 21.12. 2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ и Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757.
Учитывая, что доводы административного истца о противоречии Постановления № 44-пг актам, имеющим большую юридическую силу, как и доводы о нарушении прав оспариваемыми положениями, не нашли своего подтверждения, порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден, оспариваемый акт направлен на усиление общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Санкт-Петербурга, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215-216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Кузьмина А. В. о признании недействующими со дня принятия Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 20.06.2025 №44-пг «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2022 №...» - отказать.
Возложить на Г. С.-Петербурга обязанность опубликовать на официальном сайте Администрации С.-Петербурга https://www.gov.spb.ru сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.
Судья Н.А. Смирнова
Мотивированное решение суда составлено <дата>.