РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
26 мая 2026 года г. Чита
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н., при секретаре судебного заседания Очировой С.В., с участием:
административных истцов Паниной И.Г., Псенковой Е.А., Ищенко Л.Е., представителя административного ответчика Законодательного Собрания Забайкальского края Дорожковой Л.В., представителя административного ответчика Губернатора Забайкальского края Яковлевой Л.С., представителя административного ответчика Правительства Забайкальского края Родионовой Е.В., прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Батуевой А.П., рассмотрев административное дело по административному исковому заявлению Паниной И. Г., Псенковой Е. А., Парфеновой С. А., Парфенова А. А., Тонких С. А., Гусевского Л. Г., Сватковой Л. В., Вяткина Ю. А., Зиминой Н. Г., Ищенко Л. Е., Караваева В. С., Тонких С. А., Добрыниной Е. А., Бурлаковой Е. И., Атавиной Н. П., Болтовой Л. Н., Болтова И. А., Лоншаковой Т. В., Лоншакова А. В., Козловой О. С. о признании недействующим Закона Забайкальского края от 20 июня 2025 года № 2534-ЗЗК «Об образовании Сретенского муниципального округа Забайкальского края», установил:
20 июня 2025 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК «Об образовании Сретенского муниципального округа Забайкальского края» (далее – Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК), который в тот же день подписан исполняющим обязанности Губернатора Забайкальского края и 23 июня 2025 года опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
В соответствии со статьей 9 Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК данный нормативный правой акт вступил в силу со дня официального опубликования.
22 сентября 2025 года административные истцы обратились в Забайкальский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемым нормативным правовым актом образуется Сретенский муниципальный округ Забайкальского края в границах, совпадающих с границами территории муниципального района Сретенский район Забайкальского края. Граждане, проживающие на территории Сретенского района Забайкальского края, не давали согласие на принятие решения об изменении организации местного самоуправления путем перехода в окружное управление. Кроме того, по мнению административных истцов, в действиях региональной и муниципальной власти проявляются нарушения Конституции Российской Федерации, связанные с отстранением народа от непосредственного осуществления своей власти – свободных выборов. Административные истцы считают, что Сретенский район не подготовлен к переходу в муниципальный округ, поскольку нет почтовых отделений, медицинской помощи, социальной службы, отсутствует транспорт, а также имеются другие сложности. Полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам части 1 статьи 7, части 2 статьи 24, частей 1, 4, 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 4, частей 6, 7 статьи 9, частей 9, 10 статьи 10, части 5 статьи 42, частей 17, 18 статьи 22, части 8 статьи 46, частей 6, 11 статьи 47, части 8 статьи 91 Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (том 1 л.д. 158-170).
На основании изложенного, административные истцы просят признать недействующим Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК.
В письменных возражениях от 15 мая 2026 года представитель административного ответчика Законодательного Собрания Забайкальского края Дорожкова Л.В. в удовлетворении заявленных требований просила отказать, указав, что порядок и процедура принятия, правила введения в действие оспариваемого закона соблюдены. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с изменившимся федеральным законодательством. Федеральным законом от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» не предусмотрено требование о необходимости получения согласия населения, выраженного представительными органами поселений и муниципального района, и проведения публичных слушаний при принятии решения об образовании муниципального округа. Предусмотренная частью 7 статьи 9 указанного Федерального закона возможность сохранения установленной законом субъекта Российской Федерации на день вступления в силу Федерального закона территориальной организации местного самоуправления с осуществлением местного самоуправления в видах муниципальных образований, указанных в пунктах 1 и 2 части 2 статьи 9, и (или) муниципальных образованиях, образующих двухуровневую систему организации местного самоуправления (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы) не является требованием или обязательным условием, установленным федеральным законодательством. Кроме того, содержащиеся в административном иске доводы о значительном ухудшении условий жизни жителей в связи с образованием Сретенского муниципального округа не обоснованы конкретными фактами, подтверждающими такое ухудшение, а также то, что именно образование муниципального округа станет его причиной (том 1 л.д. 194-200).
Представитель административного ответчика Губернатора Забайкальского края Брызгина А.В. в письменных возражениях от 18 мая 2026 года просила в удовлетворении заявленных требований отказать, в обоснование привела доводы, аналогичные доводам представителя Законодательного Собрания Забайкальского края, дополнительно указала, что доводы о транспортной недоступности являются необоснованными, поскольку транспортная доступность при создании муниципального округа до административного центра для жителей не изменяется. При образовании Сретенского муниципального округа администрации сельских поселений, которые в настоящее время функционируют в административных центрах поселений, останутся на своих местах, будут являться территориальными органами администрации Сретенского муниципального округа с правом решения всех вопросов местного значения, возложенных на администрацию муниципального округа. Действующее законодательство не предусматривает ограничение полномочий лица, которое исполняет обязанности Губернатора Забайкальского края в его отсутствие, в связи с чем оспариваемый Закон был правомерно подписан исполняющим обязанности Губернатора Забайкальского края (том 2 л.д. 1-7).
Представитель административного ответчика Правительства Забайкальского края Родионова Е.В., в письменных возражениях от 18 мая 2026 года просила в удовлетворении заявленных требований отказать, указав, что порядок и процедура принятия, правила введения в действие оспариваемого закона соблюдены. Положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части вопросов территориальной организации местного самоуправления на момент принятия оспариваемого Закона утратили силу. Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» не устанавливает необходимость проведения каких-либо опросов, выражений мнений при решении вопроса установления одноуровневой системы организации местного самоуправления и образования городских и (или) муниципальных округов. Доводы административных истцов в части ссылки на проведение публичных слушаний в 2024 году, осуществляемых в рамках действующего на тот момент законодательства, не состоятельны и не относятся к рассматриваемого административному делу (том 1 л.д. 239-245).
В судебном заседании административные истцы Панина И.Г., Псенкова Е.А., Ищенко Л.Е. административные исковые требования поддержали, дав пояснения, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Административные истцы Парфенова С.А., Парфенов А.А., Тонких С.А., Гусевский Л. Г., Сваткова Л.В., Вяткин Ю.А., Зимина Н.Г., Караваев В.С., Тонких С.А., Добрынина Е.А., Бурлакова Е.И., Атавина Н.П., Болтова Л.Н., Болтов И.А., Лоншакова Т.В., Лоншаков А.В., Козлова О.С., надлежаще извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились.
Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Забайкальского края Дорожкова Л.В., представитель административного ответчика Губернатора Забайкальского края Яковлева Л.С., представитель административного ответчика Правительства Забайкальского края Родионова Е.В., в удовлетворении административных исковых требований просили отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях.
На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд пришел к выводу о возможности рассмотрения дела при данной явке.
Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Батуевой А.П., полагавшего требования административных истцов не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются краевым судом в качестве суда первой инстанции.
Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 КАС РФ.
Часть 1 статьи 208 КАС РФ наделяет правом обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из административного иска, административные истцы Панина И.Г., Псенкова Е.А., Парфенова С.А., Парфенов А.А., Тонких С.А., Гусевский Л. Г., Сваткова Л.В., Вяткин Ю.А., Зимина Н.Г., Ищенко Л.Е., Караваев В.С., Тонких С.А., Добрынина Е.А., Бурлакова Е.И., Атавина Н.П., Болтова Л.Н., Болтов И.А., Лоншакова Т.В., Лоншаков А.В., Козлова О.С. проживают на территории образованного Законом Забайкальского края № 2534-ЗЗК Сретенского муниципального округа Забайкальского края, в связи с чем, оспариваемый закон края непосредственно затрагивает права и интересы административных истцов, которые в силу части 1 статьи 208 КАС РФ обладают правом на предъявление в суд административного искового заявления о признании указанного нормативного правового акта недействующим.
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Пунктом 2 статьи 30 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» установлено, что Законодательное Собрание края осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения края и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий края.
Законодательное Собрание Забайкальского края, действуя в пределах своих полномочий, 20 июня 2025 года приняло Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК «Об образовании Сретенского муниципального округа Забайкальского края». Закон подписан Исполняющим обязанности Губернатора Забайкальского края 20 июня 2025 года, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 23 июня 2025 года, вступил в силу со дня его официального опубликования.
Проект Закона Забайкальского края «Об образовании Сретенского муниципального округа Забайкальского края» (далее – проект Закона № 2534-ЗЗК) 11 июня 2025 года внесен в Законодательное Собрание Забайкальского края Губернатором Забайкальского края, обладающим правом законодательной инициативы в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона № 414-ФЗ и частью 1 статьи 49 Устава Забайкальского края, зарегистрирован за входящим № 96-пр (том 1 л.д. 215).
К проекту Закона № 2534-ЗЗК были приложены документы, указанные в статье 86 Регламента Законодательного Собрания Забайкальского края, принятого Постановлением Законодательного Собрания Забайкальского края от 22 сентября 2010 года № 263 (далее – Регламент Законодательного Собрания Забайкальского края), в том числе, сопроводительное письмо на имя председателя Законодательного Собрания края о внесении проекта Закона № 2534-ЗЗК в Законодательное Собрание; проект Закона № 2534-ЗЗК; пояснительная записка к проекту Закона № 2534-ЗЗК; обзорная схема границ Сретенского муниципального округа Забайкальского края; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования.
Как следует из пояснительной записки к проекту Закона № 2534-ЗЗК, он был разработан в целях реализации Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Создание на территории муниципального района «Сретенский район» единого муниципального образования в виде муниципального округа позволит: повысить эффективность работы органов местного самоуправления; создать единую нормативную базу; консолидировать финансовые и кадровые ресурсы; более эффективно использовать бюджетные средства (участие в региональных и федеральных программах). Особое значение имеет закрепление в проекте закона гарантий населению: создание Сретенского муниципального округа Забайкальского края не повлечет за собой изменения статуса населенных пунктов, входящих в состав территории муниципального района «Сретенский район», а также изменения или прекращения предоставления мер социальной поддержки, установленных действующим законодательством для отдельных категорий граждан (том 1 л.д. 226-228).
Названный Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК в соответствии с требованиями части 4 статьи 12 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», статьи 99 Регламента Законодательного Собрания Забайкальского края, был принят 20 июня 2025 года на заседании законодательного органа в двух чтениях при наличии кворума (39 депутатов) большинством голосов от установленного числа депутатов (37 из 50) с соблюдением положений, закрепленных в статьях 25, 26, 30, 50 Устава Забайкальского края, статьях 3, 9, 10, 26 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года № 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края», что подтверждается выпиской из протокола № 23 от 20 июня 2025 года (том 1 л.д. 213-214), подписан исполняющим обязанности Губернатора Забайкальского края 20 июня 2025 года и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 23 июня 2025 года, вступил в силу со дня его официального опубликования.
Вопреки соответствующему доводу административных истцов, полномочия подписавшего оспариваемый закон края исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края Костенко А.И. подтверждаются исследованными в судебном заседании распоряжениями Губернатора Забайкальского края от 16 июня 2025 года № 381-р, от 21 июня 2025 года № 423-р, согласно которым на период служебной командировки Губернатора Забайкальского края с 21.00 часов 16 июня по 13.00 часов 21 июня 2025 года исполнение обязанностей Губернатора Забайкальского края возложено на Костенко А.И. – первого заместителя Губернатора Забайкальского края (том 2 л.д. 52-54).
При таком положении, суд находит установленным соблюдение административными ответчиками порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта.
Оценивая содержание оспариваемых норм на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Согласно части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК в соответствии со статьей 91 Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» в границах, совпадающих с границами территории муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, образуется Сретенский муниципальный округ Забайкальского края.
Городские поселения «Кокуйское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Сретенское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Усть-Карское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края и сельские поселения «Алиянское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Ботовское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Верхне-Куларкинское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Верхне-Куэнгинское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Дунаевское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Молодовское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Усть-Наринзорское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Усть-Начинское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Фирсовское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Чикичейское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, «Шилко-Заводское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края, входящие в состав муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края (далее – поселения), и муниципальный район «Сретенский район» Забайкальского края (далее – муниципальный район «Сретенский район») утрачивают статус муниципальных образований со дня создания Сретенского муниципального округа Забайкальского края (далее – Сретенский муниципальный округ).
Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) были внесены изменения, закрепившие возможность перехода на одноуровневую систему организации местного самоуправления на территориях с двухуровневой системой, где местное самоуправление осуществлялось на уровне поселений и муниципальных районов с разграничением перечня вопросов, отнесенных к их компетенции указанным Федеральным законом.
Статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей до 19 июня 2025 года) предусматривалось, что преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (часть 1).
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования (часть 3.1).
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов (часть 4).
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района (часть 6.2).
Пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей до 19 июня 2025 года) предписывалось, что на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 данного Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
19 июня 2025 года вступил в силу Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ), предусматривающий переход в период с 19 июня 2025 года до 1 января 2027 года на одноуровневую систему организации местного самоуправления, в соответствии с которой на всей территории Российской Федерации местное самоуправление будет осуществляться только в следующих видах муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения (часть 2 статьи 9 данного Федерального закона).
Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК принят 20 июня 2025 года, т.е. после вступления 19 июня 2025 года в силу Федерального Закона № 33-ФЗ, при этом положения Федерального закона № 131-ФЗ в части вопросов территориальной организации местного самоуправления утратили силу.
Из материалов дела и пояснений административных ответчиков следует, что на момент вступления в силу Федерального закона № 33-ФЗ местное самоуправление на всей территории Забайкальского края в соответствии со статьей 3 Закона Забайкальского края от 10 июня 2020 года № 1826-ЗЗК «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Забайкальском крае» осуществлялось в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах. При этом двухуровневая система организации местного самоуправления (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы) сохранялась на территориях четырех муниципальных образований Забайкальского края, в том числе на территории муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края.
В соответствии с частью 3 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ со дня его вступления в силу (19 июня 2025 года) могут быть приняты законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие территориальную организацию местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации с осуществлением местного самоуправления в видах муниципальных образований, указанных в пунктах 1 и 2 части 2 статьи 9 данного Федерального закона (городские округа и муниципальные округа), на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельного муниципального района.
Законом Забайкальского края от 20 июня 2025 года № 2531-ЗЗК «О внесении изменений в Закон Забайкальского края «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Забайкальском крае» внесены изменения в статью 3 Закона Забайкальского края от 10 июня 2020 года № 1826-ЗЗК «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Забайкальском крае» в соответствии с которыми местное самоуправление осуществляется на всей территории Забайкальского края в муниципальных и городских округах.
Частью 8 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ определено, что законом субъекта Российской Федерации, принимаемым в соответствии с частью 3 настоящей статьи, может быть предусмотрено образование муниципального округа или городского округа в границах, совпадающих с границами территории существовавшего по состоянию на день вступления в силу настоящего Федерального закона поселения (сельского, городского), а также муниципального района. В случае, если в границах всех поселений, входивших в состав территории муниципального района, образованы муниципальные и (или) городские округа, муниципальный район упраздняется.
Согласно части 10 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ, законом субъекта Российской Федерации, принимаемым в соответствии с частью 3 настоящей статьи, в целях обеспечения развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры может быть предусмотрено образование муниципального образования в границах, объединяющих территории нескольких муниципальных образований, существовавших по состоянию на день вступления в силу настоящего Федерального закона, или в иных границах территории, в том числе включающей часть (части) территории указанного муниципального образования (муниципальных образований).
В соответствии со статьей 12 Федерального закона № 33-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований или изменение вида муниципального образования (часть 1).
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 2).
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума (часть 3).
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 4).
Согласно пункту 3 части 2 статьи 47 Федерального закона № 33-ФЗ на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования.
Из системного толкования вышеприведенных положений Федерального закона № 33-ФЗ следует, что законом субъекта Российской Федерации, принимаемым в соответствии с частью 3 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ, не осуществляется преобразование ранее образованных муниципальных образований, а в рамках перехода на одноуровневую систему организации местного самоуправления устанавливается территориальная организация местного самоуправления с осуществлением местного самоуправления в таких видах муниципальных образований как городские округа и муниципальные округа на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельного муниципального района.
При этом в процедуре принятия субъектом Российской Федерации закона в соответствии с частью 3 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ не требуется получения согласия населения, выраженного представительными органами, и проведение публичных слушаний для образования городских и муниципальных округов в рамках перехода к одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления.
Дальнейшее преобразование муниципальных округов и городских округов после принятия указанного закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход к одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления, должно осуществляться в соответствии с общими положениями статей 12, 47 Федерального закона № 33-ФЗ.
В силу вышеприведенных правовых норм судом признаются основанными на неверном толковании норм федерального законодательства доводы административных истцов о том, что при принятии Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК подлежали применению положения статьи 47 Федерального закона № 33-ФЗ о получении согласия населения, выраженного представительными органами, и проведение публичных слушаний, поскольку, как указывалось выше, в процедуре принятия субъектом Российской Федерации закона в соответствии с частью 3 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ получение такого согласия и проведение публичных слушаний для образования городских и муниципальных округов в рамках перехода к одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления не требуется.
Доводы административных истцов о некорректном проведении публичных слушаний по вопросу образования Сретенского муниципального округа в 2024 году не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку данные слушания проводились в рамках действовавшего на тот момент порядка образования округов, предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ, а их результаты не послужили основанием для принятия оспариваемого Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК.
Положения Федерального закона № 33-ФЗ также не содержат правовых норм, предписывающих учитывать мнение представительного органа муниципального района при принятии решения о переходе к одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления и образованию муниципальных округов.
Следовательно, вопреки соответствующим доводам административных истцов, суд не усматривает противоречий оспариваемых положений Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК имеющим большую юридическую силу нормам статей 42, 46 и 47 Федерального закона № 33-ФЗ, определяющих формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, порядок проведения опроса граждан и публичных слушаний, общественных обсуждений.
Не соглашается суд и с доводами административных истцов о несоблюдении при принятии Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК обязательных условий перехода из муниципального района в муниципальный округ, содержащихся в частях 6 и 7 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 10 Федерального закона № 33-ФЗ в силу следующего.
Согласно части 6 статьи 9 Федерального закона № 33-ФЗ вид муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями данной статьи. Образованный оспариваемым нормативным правовым актом Сретенский муниципальный округ соответствует виду муниципального образования, установленному пунктом 2 части 2 статьи 9 Федерального закона № 33-ФЗ. При этом предусмотренная частью 7 статьи 9 Федерального закона № 33-ФЗ возможность сохранения установленной законом субъекта Российской Федерации на день вступления в силу Федерального закона территориальной организации местного самоуправления с осуществлением местного самоуправления в видах муниципальных образований, указанных в пунктах 1 и 2 части 2 статьи 9, и (или) муниципальных образованиях, образующих двухуровневую систему организации местного самоуправления (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы) не является требованием или обязательным условием, установленным федеральным законодательством. Установление исключительного правового регулирования в соответствии с частью 7 статьи 9 Федерального закона № 33-ФЗ не является обязанностью субъекта Российской Федерации.
Положениями частей 9 и 10 статьи 10 Федерального закона № 33-ФЗ определены условия установления границ муниципальных образований и условия отнесения территорий субъектов Российской Федерации к территориям с низкой плотностью населения. В частности, границы муниципальных образований, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в их состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться в отношении муниципальных образований на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (часть 9); к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения в Российской Федерации (часть 10).
Следует отметить, что вышеприведенные положения части 9 статьи 10 Федерального закона № 33-ФЗ не носят императивного характера, поскольку фраза «как правило» указывает на необязательный характер правового предписания. Кроме того, при образовании оспариваемым Законом Забайкальского края № 2534-ЗЗК Сретенского муниципального округа его границы вновь не устанавливались, поскольку Сретенский муниципальный округ образован в границах, совпадающих с границами территории существовавшего по состоянию на день вступления в силу Федерального закона № 33-ФЗ муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края с сохранением в составе территории Сретенского муниципального округа всех населенных пунктов, ранее входивших в состав указанного муниципального района, в связи с чем, довод административных истцов о несоблюдении требований, установленных частями 9 и 10 статьи 10 Федерального закона № 33-ФЗ, подлежит отклонению.
Подлежат отклонению и доводы административных истцов о несоблюдении при принятии оспариваемого закона положений частей 17 и 18 статьи 22 Федерального закона № 33-ФЗ, предусматривающих формирование в структуре местной администрации территориальных органов местной администрации, поскольку абзацем 3 части 7 статьи 5 Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК в соответствии с нормами части 12 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ в административных центрах упраздняемых поселений муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края предусмотрено формирование территориальных органов администрации Сретенского муниципального округа, входящих в структуру администрации Сретенского муниципального округа.
Вопреки утверждениям административных истцов, Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК не содержит правовых норм, умаляющих их права на участие в осуществлении местного самоуправления, по сравнению с правами, предоставленными Федеральным законом № 33-ФЗ, в связи с чем нарушений части 2 статьи 1, части 2 статьи 19, части 1 статьи 44 Федерального закона № 33-ФЗ суд не усматривает.
Доводы административных истцов о несоблюдении требований части 5 статьи 4 Федерального закона № 33-ФЗ, предписывающей при регулировании вопросов организации местного самоуправления и принятии субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные и иные особенности местности, а также исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и обеспечивать решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, а также доводы о значительном ухудшении условий жизни жителей Сретенского района в связи с образованием Сретенского муниципального округа, подлежат отклонению, поскольку не обоснованы конкретными фактами, подтверждающими такое ухудшение. Напротив, в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК создание Сретенского муниципального округа не повлечет за собой изменения или прекращения предоставления мер социальной поддержки, установленных действующим законодательством для отдельных категорий граждан. Кроме того, согласно представленной с проектом оспариваемого закона пояснительной записки создание на территории муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края муниципального образования в виде муниципального округа позволит повысить эффективность работы органов местного самоуправления, создать единую нормативную базу, консолидировать финансовые и кадровые ресурсы, более эффективно использовать бюджетные средства (участие в региональных и федеральных программах).
Несоответствие Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК части 8 статьи 91 Федерального закона № 33-ФЗ, предусматривающей упразднение муниципального района в случае образования муниципального округа в границах всех поселений, входивших в состав территории муниципального района, суд не усматривает, поскольку в соответствии с указанными предписаниями все городские и сельские поселения входящие в состав муниципального района «Сретенский район», а также муниципальный район «Сретенский район» Забайкальского края утрачивают статус муниципальных образований со дня создания Сретенского муниципального округа Забайкальского края (часть 1 статьи 1 Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК).
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов. Проверяя полномочия органа на принятие такого акта, необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Как указывалось выше, в порядке главы 21 КАС РФ, суд лишь проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону и иному акту, имеющему большую юридическую силу.
В этой связи в рамках рассмотрения настоящего административного дела не могут оцениваться доводы административных истцов о нецелесообразности и преждевременности образования Сретенского муниципального округа согласно предписаниям Закона Забайкальского края № 2534-ЗЗК, мотивированные наличием иного мнения по вопросам, урегулированным данным законом. Иной подход противоречил бы закрепленному Конституцией Российской Федерации принципу разделения и самостоятельности ветвей власти.
В порядке, установленном главой 21 КАС РФ, не подлежат рассмотрению и доводы административных истцов о несоответствии оспариваемых правовых положений Конституции Российской Федерации, поскольку в силу статьи 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов органов власти субъектов Российской Федерации возложена на Конституционный Суд Российской Федерации.
Административное исковое заявление не содержит ссылки на иные доводы, которые бы свидетельствовали о несоответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При изложенных обстоятельствах Закон Забайкальского края № 2534-ЗЗК соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
в удовлетворении административного иска Паниной И. Г., Псенковой Е. А., Парфеновой С. А., Парфенова А. А., Тонких С. А., Гусевского Л. Г., Сватковой Л. В., Вяткина Ю. А., Зиминой Н. Г., Ищенко Л. Е., Караваева В. С., Тонких С. А., Добрыниной Е. А., Бурлаковой Е. И., Атавиной Н. П., Болтовой Л. Н., Болтова И. А., Лоншаковой Т. В., Лоншакова А. В., Козловой О. С. о признании недействующим Закона Забайкальского края от 20 июня 2025 года № 2534-ЗЗК «Об образовании Сретенского муниципального округа Забайкальского края», отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.
Судья М.Н. Бурак
Мотивированное решение составлено 2 июня 2026 года.