РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
16.04.2026 город Челябинск
Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Андреева И.С., при секретаре судебного заседания Карандышевой К.Н., с участием прокурора отдела управления прокуратуры Челябинской области Морозовой В.А., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ГСК-161, в интересах членов ГСК, ПГК-144, в интересах членов ПГК, ГСК-117, в интересах членов ГСК к Законодательному Собранию Челябинской области, Губернатору Челябинской области о признании недействующим Закона Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО, установил:
постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 27.03.2025 № 2742 принят Закон Челябинской области № 64-ЗО «О внесении изменения в статью 2 Закона Челябинской области «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для населения на территории Челябинской области» (далее - Закон Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО), официально опубликованный 31.03.2025 на «Официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru (т.1 л.д. 195-197).
Административные истцы Гаражно-строительный кооператив №161 (далее – ГСК-161), действующий в интересах членов ГСК, потребительский гаражный кооператив №144 (далее – ПГК-144), действующий в интересах членов ПГК и гаражно-строительный кооператив №117 (далее – ГСК-117), действующий в интересах членов ГСК, обратились в суд с административным иском (с учетом уточнения т.2 л.д. 192-201) о признании недействующим Закона Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО.
В обоснование требований указано, что гаражно-строительные кооперативы являются некоммерческими организациями, которые действуют в интересах членов ГСК, заключают договоры с теплоснабжающими организациями для поставки тепловой энергии, которую члены ГСК потребляют для личных нужд и деньги собранные ГСК за потребленную тепловую энергию перечисляют ресурсоснабжающим организациям. Реализация тепловой энергии осуществляется по регулируемым ценам (тарифам). В соответствии с Законом о теплоснабжении тарифы на тепловую энергию (мощность) и теплоноситель, поставляемые теплоснабжающими организациями потребителям, подлежат государственному регулированию. В период действия статьи 2 в редакции Закона Челябинской области № 503-ЗО действовавшей по 11.04.2025, административные истцы имели право на льготные тарифы, установленные для физических лиц, проживающих в Челябинской области, так как относятся к категории потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, которые приравнены к населению. Внося изменение в указанную статью, законодатель фактически поставил население в неравные условия по оплате ресурса теплоснабжения, а именно ограничив применение льготного тарифа в отношение жителей Челябинской области, проживающих в жилых помещениях. Принятие такого закона противоречит федеральному законодательству и нарушает права административных истцов.
Кроме того, при принятии данного Закона административным ответчиком была нарушена процедура его принятия, выразившееся в том, что пояснительная записка, подготовленная к проекту Закона не подписана, фактически представитель от Губернатора Челябинской области участия при рассмотрении проекта не принимал, возражения относительно принятия данного проекта Закона не исследовались, напротив сразу был поставлен вопрос в третьем чтении, что исключало процедуру второго чтения. Вышеуказанное в совокупности является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью со дня его принятия.
В судебном заседании представитель административных истцов Базуева Е.Н. заявленные требования с учетом уточнения и дополнений (т.2 л.д.10-16, 109-117; т.3 л.д.1-5) поддержала в полном объеме.
Представитель административного ответчика Законодательного собрания Челябинской области Гущина Е.В. возражала против удовлетворения требований, поддержала письменные возражения, представленные в дело (т.1 л.д. 189-194; т.2 л.д. 202-205, 236-240).
Представители административного ответчика Губернатора Челябинской области Алешкина О.А., Попова К.Д. также полагали заявленные требования необоснованными, поддержали письменные возражения представленные в дело (т.3 л.д. 8-14).
Представители заинтересованного лица Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Захарова Н.В., Пимштейн Н.В. возражали против удовлетворения требований, представили письменные возражения (т.2 л.д. 138-141).
Заслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, изучив представленные сторонами письменные доказательства и материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).
Согласно части 8 настоящей статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Законодательное Собрание Челябинской области как представительный орган государственной власти осуществляет нормативно-правовое регулирование на территории Челябинской области по вопросам, относящимся к его компетенции (статьи 37, 39 Устава (Основного Закона) Челябинской области, принятого Законом Челябинской области от 25.05.2006 № 22-ЗО).
Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Законодательным Собранием Челябинской области принят Закон Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО.
Согласно части 2 статьи 12 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
В соответствии с частью 1 статьи 38 Устава (Основного Закона) Челябинской области, принятого Законом Челябинской области от 25.05.2006 № 22-ЗО, Законодательное Собрание состоит из 60 депутатов.
Абзацем вторым пункта 90 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26.11.2015 № 157, закреплено, что Законы Челябинской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.
Согласно протоколу заседания Законодательного Собрания Челябинской области от 27.03.2025 на шестьдесят четвертом заседании Законодательного Собрания Челябинской области присутствовало 50 депутатов из 59 избранных депутатов, кворум – 30 депутатов. Двенадцатым вопросом обсуждалось принятие Закона Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО. За принятие решения 49 депутатов проголосовали «за», один депутат не голосовал (т.1 л.д. 198-206).
Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным органом субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обнародует конституцию (устав), подписывает и обнародует закон субъекта Российской Федерации либо отклоняет закон в срок и в порядке, которые устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Такой срок не должен превышать четырнадцать дней с момента поступления соответствующего закона (части 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).
Губернатор области, а в его отсутствие лицо, временно исполняющее обязанности Губернатора области, в течение 14 календарных дней со дня поступления закона области от Законодательного Собрания подписывает закон области и публикует его (статья 53 Устава (Основного Закона) Челябинской области).
В соответствии с абзацем 2 статьи 55 Устава (Основного Закона) Челябинской области официальным опубликованием Устава области, закона области, иного нормативного правового акта области считается первая публикация их полных текстов в периодических печатных изданиях, официальных сетевых изданиях, определенных в соответствии с законом области, или их первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Закон Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО опубликован 01.04.2025 на «Официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru (т.1 л.д. 196-197).
Вопреки доводам административных истцов, судом нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта не установлено.
Как следует из части 4 пункта 10 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 414-ФЗ), проекты законов субъектов Российской Федерации об установлении, о введении в действие или прекращении действия налогов (сборов), об изменении налоговых ставок (ставок сборов), порядка и срока уплаты налогов (сборов), установлении (отмене) налоговых льгот (льгот по сборам) и (или) оснований и порядка их применения, другие проекты законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный орган субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати дней.
Перечень документов, которые субъект права законодательной инициативы должен представить при внесении проекта закона Челябинской области, и требования к ним установлены пунктом 116 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области. Согласно подпункта 2 пункта 116 вышеуказанного регламента субъект права законодательной инициативы должен представить записку к проекту закона.
Как следует из материалов дела Губернатором Челябинской области был внесен проект закона в Законодательное Собрание Челябинской области и пояснительная записка к нему, которая является его неотъемлемой частью, а следовательно подписанное сопроводительное письмо, с приложением указанных документов Губернатором Челябинской области, как субъекта права законодательной инициативы, является надлежащим способом внесения законопроекта на рассмотрение в Законодательное Собрание Челябинской области.
Участие Министра тарифного регулирования Челябинской области, как члена Правительства Челябинской области на заседании Законодательного Собрания Челябинской области, выступившего в качестве докладчика, также не свидетельствует о допущенном нарушении, обязательных требований для наличия доверенности от лица субъекта законодательной инициативы для докладчика на заседании собрания не требуется.
Принятие законопроекта на заседании в двух чтениях, соответствует положениям Федерального закона № 414-ФЗ, нарушений судом не установлено, голосование было проведено на заседании депутатов, решение зафиксировано, что следует из представленной в дело выписки из протокола заседания Законодательного Собрания Челябинской области от 27.03.2025 на шестьдесят четвертом заседании Законодательного Собрания Челябинской области, принято большинством голосов.
Доводы административных истцов в части, касающейся отсутствия экспертизы обоснованности тарифов на теплоснабжение, равно как и оценки выпадающих доходов теплоснабжающих организаций при принятии Закона № 64-30 не свидетельствуют о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в силу законодательства Российской Федерации и законодательства Челябинской области такие процедуры не установлены.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый Закон Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО принят уполномоченным органом в правомочном составе с соблюдением соответствующей процедуры принятия и опубликования.
Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт по существу, суд приходит к следующему.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 124 части 1 статьи 44 Федерального закона № 414-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится участие в организации теплоснабжения на территории субъекта Российской Федерации.
Частью 14 статьи 10 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Федеральный закон «О теплоснабжении») определено, что наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель. При этом законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.
В целях реализации полномочий, представленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации Вышеуказанным Федеральным законом «О теплоснабжении», Законодательным Собранием Челябинской области был принят Закон Челябинской области от 27.06.2013 № 503-ЗО «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для населения на территории Челябинской области».
Согласно статье 2 Вышеуказанного Закона право на льготные тарифы имели физические лица, проживающие на территории Челябинской области.
При внесении изменений в указанную статью оспариваемым нормативным правовым актом, законодатель определил, что право на льготные тарифы имеют физические лица, владеющие и (или) пользующиеся жилыми помещениями, расположенными на территории Челябинской области.
Следовательно, Закон Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО определил лиц, имеющих право на льготы при установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель и основания для предоставления льгот, что соответствует требованиям вышеприведенным положениям федерального законодательства.
Вопреки доводам административных истцов о том, что оспариваемая норма несет дискриминационный характер, поскольку гаражные кооперативы, действующие в интересах членов ГСК, как физических лиц, правом на получение льготы не обладают, суд обращает внимание на следующее.
Как указывалось выше, в целях реализации положений федерального законодательства Закон Челябинской области № 503-ЗО от 27.06.2013 № 503-ЗО «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для населения на территории Челябинской области», в редакции оспариваемого Закона Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО определил круг лиц, имеющих право на получение льготы, к которым отнесены граждане – физические лица.
Статьей 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено требование о недопустимости изменения платы граждан за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях (далее - предельные индексы), утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
При этом, установленные ограничения роста платы граждан за коммунальные услуги относятся к совокупному платежу за все коммунальные услуги.
Согласно части 4 статьи 154 Жилищного Кодекса Российской Федерации плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодную воду, горячую воду, электрическую энергию, тепловую энергию, газ, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, плату за отведение сточных вод, обращение с твердыми коммунальными отходами.
В соответствии с Основами формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 400, индексы изменения платы за коммунальные услуги формируются на основании показателей и параметров, определенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, с учетом предложений глав регионов.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяют круг лиц, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, и основания предоставления указанных льготных тарифов, в целях сдерживания роста платы граждан за коммунальные услуги в соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации.
При этом, административный ответчик, внося изменение в статью 2, согласно которой право на льготные тарифы имеют физические лица, владеющие и (или) пользующиеся жилыми помещениями, расположенными на территории Челябинской области, на праве собственности или на ином законном основании и являющиеся потребителями тепловой энергии в указанных жилых домах, руководствовался вышеуказанными требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, в постановлении от 10.10.2024 № 45-П, указал на то, что конституционный принцип равенства, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимости предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем.
Данный принцип при внесении изменения в Закон Челябинской области не нарушен.
Ссылка административных истцов о многочисленной практики арбитражных судов к предмету настоящего спора не относится, поскольку связана с рассмотрением экономических споров между административными истцами и ресурсоснабжающими организациями.
В части довода административных истцов на противоречие оспариваемого нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, суд отмечает следующее, что в соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суды общей юрисдикции не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.
Суд соглашается с административными истцами с тем, что положения данного нормативного правого акта применяются по отношению к ним, в части выставления расчета задолженности, вместе с тем, административные истцы, как некоммерческие организации, участниками данных правоотношений не являются, как самостоятельные субъекты права, поскольку оспариваемая норма закона применяется только по отношению к гражданам, физическим лицам.
Таким образом, нарушения прав административных истцов в судебном заседании оспариваемым положение нормативного правового акта не установлено, вышеуказанный нормативный правовой акт, определяет категорию лиц, для которых предусматривается применение льготного тарифа при исчислении платы за тепловую энергию, что является реализацией предусмотренного частью 14 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении» права субъекта Российской Федерации.
Административными истцами доказательств нарушения их прав, свобод и законных интересов принятием Закона № 64-30 не представлено.
Иные доводы административных истцов в той части, которая не касается предмета настоящего спора судом не учитываются.
На основании изложенного, суд приходит к выводу, что Закон Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО не противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах суд не усматривает правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований, оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Поскольку Законодательное Собрание Челябинской области является надлежащим административным ответчиком по делу, как представительным орган субъекта правомочное принимать оспариваемый нормативный правовой акт, то оснований для удовлетворения требований административных истцов к Губернатору Челябинской области как ненадлежащему административному ответчику не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:
в удовлетворении административного искового заявления ГСК-161, в интересах членов ГСК, ПГК-144, в Интересах членов ПГК, ГСК-117, в интересах членов ГСК к Законодательному Собранию Челябинской области, Губернатору Челябинской области о признании недействующим Закона Челябинской области от 31.03.2025 № 64-ЗО «О внесении изменения в статью 2 Закона Челябинской области «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для населения на территории Челябинской области» отказать.
Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Председательствующий И.С. Андреев
Мотивированное решение изготовлено 30.04.2026.