РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации г. Тюмень
02 июня 2026 года
Тюменский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Воробьевой А.П.
при секретаре Адылгареевой М.Г.
с участием прокурора отдела Прокуратуры Тюменской области - Петрушенко К.Ф., представителя административных истцов Козинова А.С., Долженко Т.А.– Савельевой Е.С., представителя административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области - Маракулиной Ю.И., представителя заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального округа – Шумиловой П.П., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Козинова Александра Сергеевича, Долженко Татьяны Сергеевны к Главному управлению строительства Тюменской области о признании недействующим распоряжения от 29 декабря 2017 года № 119-р «Об утверждении генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района» в редакциях распоряжений от 30.10.2020 № 118-р, от 11.05.2022 № 51-р, от 02.12.2025 № 284-р в части установления на карте планируемого размещения объектов местного значения и карте функциональных зон «зоны специализированной общественной застройки» в отношении земельного участка с кадастровым номером <.......>, в границах которого образованы земельные участки с кадастровыми номерами <.......>, установил:
Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области (далее по тексту также ГУС ТО) от 29 декабря 2017 года № 119-р утвержден и введен в действие Генеральный план Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, который содержит, в том числе, карту функциональных зон, карту планируемого размещения объектов местного значения (т. 1 л.д. 95-63); Генеральный план действует на дату рассмотрения настоящего дела в редакции распоряжения ГУС ТО от 02 февраля 2026 года № 17-р.
Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области № 119-р от 29 декабря 2017 года «Об утверждении генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 29 января 2018 года, что установлено также решением Тюменского областного суда от 14.10.2025 по делу № 3а-30/2025, вступившим в законную силу 28.11.2025 (т. 2 л.д. 43-60).
В названный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в частности Распоряжениями ГУС ТО от 30.10.2020 № 118-р, от 11.05.2022 № 51-р, от 02.12.2025 № 284-р ( т. 1 л.д. 31-36, 156-163, 219-226,т. 2 л.д. 1-9, 28, 86-93).
В указанных редакциях оспаривается Генеральный план.
Указанные распоряжения опубликованы на официальном портале органов государственной власти Тюменской области 02 ноября 2020 года 12.05.2022 и 03.12.2025 (т. 1 л.д. 227, т. 2 л.д. 10, 48, 95).
Козинов А.С., Долженко Т.А. обратились в суд с административным исковым заявлениям к Главному управлению строительства Тюменской области с учетом уточнений ( т. 2 л.д 186-188) об оспаривании распоряжения ГУС ТО от 29 декабря 2017 года № 119-р «Об утверждении генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района» в редакциях распоряжений от 30.10.2020 № 118-р, от 11.05.2022 № 51-р, от 02.12.2025 № 284-р в части установления на карте планируемого размещения объектов местного значения и карте функциональных зон «зоны специализированной общественной застройки» в отношении земельного участка с кадастровым номером <.......> в границах которого образованы земельные участки с кадастровыми номерами <.......>.
В обоснование заявленных требований указано, что земельный участок с кадастровым номером <.......> принадлежит Козинову А.С. с декабря 2024 года, земельный участок с кадастровым номером <.......> принадлежит Долженко Т.А. на праве собственности с марта 2025 года. Указанные участки образованы из участка с номером <.......>, который сформирован в 2012 году, до принятия оспариваемого Генплана. Вышеуказанные земельные участки административных истцов отнесены к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства. Согласно Генплану Кулаковского муниципального образования изначально сформированный участок с кадастровым номером <.......> находился в зоне индивидуальной жилой застройки. Объекты образовательного назначения были запланированы, согласно Генплана, к размещению на ином земельном участке. Однако, в дальнейшем функциональная зона под земельными участками истцов была изменена на зону специализированной общественной застройки. Вышеуказанный нормативный правовой акт в соответствующих редакциях части установления в отношении земельных участков истцов зоны специализированной общественной застройки приняты без надлежащего обоснования и мотивировки, противоречат положениям Градостроительного кодекса, нарушают права административных истцов на использование земельных участков в соответствии с их назначением. Также указывают, что редакция Генплана № 284-р принята без учета предложений истцов, а редакция № 51-р оспаривается, поскольку в данной редакции действовал Генплан на момент образования вышеуказанных земельных участков административных истцов.
В судебном заседании представитель административных истцов – Савельева Е.С., действующая на основании доверенностей от 19.03.2026 (т. 1 л.д. 78-82), поддержала заявленные требования с учетом уточнений.
Представитель административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области - Маракулина Ю.И., действующая на основании доверенности от 13.02.2025 (т.1 л.д.74,75), в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
Представитель заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального района – Шумилова П.П., действующая на основании доверенности от 12.01.2026 (т.1 л.д.76,77), в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Заинтересованные лица филиал ППК «Роскадастр» по Тюменской области, Управление Росреестра по Тюменской области в судебное заседание представителей не направили, о рассмотрении дела извещены надлежащим образом.
Суд, выслушав участвующих лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Порядок подготовки и утверждения проекта генерального плана городского округа предусмотрен ст. 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения.
В соответствии со статьей 8.2 ГрК РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с ч. 5 ст. 1 Закона Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 125 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области», ст. 14 Закона Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области», распоряжением Правительства Тюменской области от 02 февраля 2015 года № 67-рп «Об определении уполномоченных исполнительных органов государственной власти Тюменской области по исполнению перераспределенных полномочий органов местного самоуправления» полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению документов территориального планирования (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний) отнесены к полномочиям Главного управления строительства Тюменской области.
Порядок принятия и опубликования Генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (в том числе в редакции Распоряжения от 30.10.2020 № 118-р) являлись предметом проверки по административному делу № 3а-81/2022 (т.2 л.д.43-60), что в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации освобождает суд о необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к процедуре принятия и обнародования указанных нормативных актов.
По настоящему делу суд проверяет соблюдение процедуры принятия и обнародования нормативных правовых актов, которыми внесены изменения в Генеральный план, которые также оспариваются административными истцами и ранее не являлись предметом судебной проверки.
Из материалов дела следует, что распоряжением администрации Тюменского муниципального района от 06.04.2022 № 353-ро назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в Генеральный план Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.1 л.д. 214). Указанное распоряжение опубликовано в газете «Красное знамя» от 08.04.2022 № 29 (8217) ( т. 1 л.д. 215). Общественные обсуждения прошли 25 апреля 2022 года (т. 1 л.д. 216). Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в газете «Красное знамя» от 29.04.2022 № 35 (8723) (т. 1 л.д. 217,218).
РаспоряжениеРаспоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 11 мая 2022 года № 51-р «О внесении изменений в распоряжение от 29.12.2107 № 119-р» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области 12 мая 2022 года (т. 1 л.д. 219-227).
Распоряжением администрации Тюменского муниципального района от 15.10.2025 г. № 664-ро назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменений в Генеральный план Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.1 л.д. 240,241). Общественные обсуждения прошли 31 октября 2025 года (т. 1 л.д. 242,243). Заключение о результатах общественных обсуждений от 13.11.2025 опубликовано 14 ноября 2025 года на официальном сайте администрации Тюменского муниципального района (т. 1 л.д. 245-248).
Распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 02 декабря 2025 года № 284-р «О внесении изменений в Генеральный план Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденный распоряжением от 29.12.2017 № 119-р» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области 03 декабря 2025 года (т. 2 л.д. 1-10).
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт в соответствующих (оспариваемых) редакциях принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением процедуры принятия, официально опубликован для всеобщего сведения. Сведения и доказательства в подтверждение указанного в материалы дела представлены.
Земельный участок с кадастровым номером <.......> принадлежит Козинову А.С. на праве собственности с декабря 2024 года; земельный участок с кадастровым номером <.......> принадлежит Долженко Т.А. на праве собственности с марта 2025 года. Указанные участки образованы из участка с номером <.......> поставлены на кадастровый учет в мае 2023 года. Земельные участки, которыми владеют административные истцы, расположены в селе Луговое Тюменского района Тюменской области, отнесены к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства (т.2 л.д. 113-142).
Составными частями Генерального плана Кулаковского муниципального образования являются приложения, включающие текстовую и графическую части, в том числе: положение о территориальном планировании, карты границ функциональных зон и планируемого размещения объектов местного значения с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ.
Из выкопировки карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Кулаковского муниципального образования земельный участок с кадастровым номером <.......> на дату принятия Генерального плана в 2017 году находился в границах функциональной зоны – «Жилая зона» (т.1. л.д. 84, 91).
В дальнейшем распоряжением ГУС ТО от 30 октября 2020 № 118-р территория под указанным земельным участком отнесена к двум функциональным зонам – «Зона ИЖС» и «Зона специализированной общественной застройки» (т. 1 л.д. 84,92).
В редакции Генерального плана, а именно распоряжения ГУС ТО от 11 мая 2022 года № 51-р функциональное зонирование данного участка не менялось (т. 1 л.д. 85,93); соответственно, при образовании в 2023 году земельных участков административных истцов с кадастровыми номерами <.......> они изначально располагались, в том числе, в функциональной зоне – «Зона специализированной общественной застройки». Данная зона сохранена в редакции Генплана распоряжением № 284-р от 02 декабря 2025 года.
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (п. 8 ст. 1 ГрК РФ)
Территориальное планирование направлено на определение в документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).
Положения генерального плана направлены не только на отражение существующей территории, но и на планируемое развитие этой территории, он может не соответствовать фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку определяет стратегию развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.
Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.
Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Исходя из статьи 2 ГрК РФ градостроительная деятельность в первую очередь направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. В этой связи, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана муниципального образования определять функциональные зоны исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.
В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Так, из материалов дела, в частности из материалов по обоснованию генерального плана в первоначальной редакции, а также редакции от 30 октября 2022 года (т. 1 л.д. 100-163, 164-226), следует, что установление функциональной зоны «зона специализированной общественной застройки» обусловлено планируемым к размещению комплексом объектов: дошкольная общеобразовательная организация, общеобразовательная организация и физкультурно-спортивный зал. При этом, учтена ранее разработанная градостроительная документация. В целях реализации мероприятий по улучшению материально технической базы объектов социальной сферы и достижения требуемого уровня обеспеченности населения объектами социального и культурно-бытового обслуживания населения за счет строительства новых объектов в соответствии с необходимой расчетной мощностью, с учетом решения СТП Тюменского муниципального района по размещению объектов местного значения муниципального района в с. Луговое, предусмотрено строительство:
– дошкольная образовательная организация на 340 мест;
– общеобразовательная организация на 360 учащихся;
– физкультурно-спортивный зал на 450 кв. м площади пола (15х30).
Для обеспечения теплоснабжения указанных объектов, в границах функциональной зоны также запланировано размещение котельной
Согласно основным технико-экономическим показателям Генерального плана в муниципальном образовании к 2040 году планируется увеличение количества учащихся и мест в образовательных организациях.
В редакции Генерального плана от 30.10.2020, в отношении территории, в границах которой впоследствии образованы спорные земельные участки, установлена функциональная зона «зона специализированной общественной застройки». К размещению также предполагаются указанные ранее объекты, однако количество мест общеобразовательной организации увеличено с 360 до 500. В связи с этим границы функциональной зоны были увеличены.
Согласно материалам по обоснованию, при оценке уровня развития социального и культурно-бытового обслуживания в поселении был выявлен дефицит мощностей объектов (перегруженность общеобразовательных организаций – 122%, перегруженность дошкольных образовательных организаций – 135%). К размещению предполагаются также следующие объекты местного значения муниципального района в с. Луговое:
- общеобразовательная организация на 500 мест;
- дошкольная образовательная организация на 340 мест.
Указано, что планируется строительство блочно-модульной газовой котельной.
Согласно основным технико-экономическим показателям Генерального плана в муниципальном образовании к 2040 году планируется увеличение численности населения, включая увеличение учащихся образовательных организаций.
В редакции Генерального плана от 11.05.2022, в отношении территории, в границах которой впоследствии образованы спорные земельные участки, функциональное зонирование не изменялось. К размещению также запланированы объекты, указанные выше.
В редакции Генерального плана от 02.12.2025, в отношении спорных земельных участков функциональное зонирование не изменялось. Дополнительно в границах функциональной зоны запланировано размещение трансформаторной подстанции.
При таком положении, вопреки мнению административных истцов, само по себе отнесение нормативным правовым актом территории к функциональной зоне специализированной общественной застройки, что не соответствует фактическому землепользованию, не свидетельствует о нарушении интересов правообладателей таких земель. Решение об отнесении земельных участков, находящихся во владении административных истцов, к соответствующей функциональной зоне в достаточной степени мотивировано.
В данном случае необходимость отнесения территории, на которой расположены земельные участки административных истцов, к зоне специализированной общественной застройки была обусловлена размещением планируемым к размещению комплексом объектов: дошкольная общеобразовательная организация, общеобразовательная организация и физкультурно-спортивный зал. Тогда как доводы административных истцов об отсутствии нуждаемости именно в территории принадлежащих им земельных участков истцов, нельзя признать состоятельным, учитывая необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов. Более того, на момент образования земельных участков с кадастровыми номерами <.......> соответствующее функциональное зонирование территории уже было определено, о чем административные истцы при должной степени заботливости и осмотрительности должны были быть осведомлены, учитывая, что документы территориального планирования находятся в общеоткрытом доступе.
Доводы административных истцов о том, что редакция Генплана в 2025 году принята без учета их предложений, основанием к признанию оспариваемого НПА также не является.
Так, предложения и замечания участников общественных обсуждений, в том числе административных истцов, приведены в протоколе общественных обсуждений от 31.10.2025 г. по проекту генерального плана; предложения и замечания Долженко Т.А. и Козинова А.С. организатором общественных обсуждений отклонены, в связи с тем, что в границах обозначенной территории земельных участков с кадастровыми номерами <.......> предусмотрено размещение объектов местного значения образовательного назначения, что отражено в заключении о результатах проведения общественных обсуждений от 13 ноября 2025 года. (т. 1 л.д. 242-246).
Таким образом, права и законные интересы административных истцов на участие в общественных обсуждениях по проекту оспариваемого документа территориального планирования не нарушены.
Само по себе то обстоятельство, что при установлении функционального зонирования рассматриваемой территории не было учтено мнение административных истцов не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого изменения генерального плана, поскольку в силу статьи 5.1 ГрК РФ замечания и предложения участников общественных обсуждений подлежат обязательному рассмотрению организатором публичных обсуждений, однако исходя из содержания статьи 24 ГрК РФ сами по себе не являются безусловным основанием для изменения проекта документа территориального планирования.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка и процедуры принятия, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности ГрК РФ, ЗК РФ, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.
В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию ГУС ТО в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
в удовлетворении административного искового заявления Козинова Александра Сергеевича, Долженко Татьяны Сергеевны к Главному управлению строительства Тюменской области о признании недействующим распоряжения от 29 декабря 2017 года № 119-р «Об утверждении генерального плана Кулаковского муниципального образования Тюменского муниципального района» в редакциях распоряжений от 30.10.2020 № 118-р, от 11.05.2022 № 51-р, от 02.12.2025 № 284-р в части установления на карте планируемого размещения объектов местного значения и карте функциональных зон «зоны специализированной общественной застройки» в отношении земельного участка с кадастровым номером <.......>, в границах которого образованы земельные участки с кадастровыми номерами <.......> - отказать.
Возложить на Главное управление строительства Тюменской области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.
Мотивированное решение составлено 03 июня 2026 года.
Судья Тюменского областного суда (подпись) А.П. Воробьева
<.......>
<.......>