РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации г. Тюмень
29 июня 2026 года
Тюменский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Воробьевой А.П.
при секретаре Адылгареевой М.Г.
с участием прокурора отдела Прокуратуры Тюменской области - Тайбусинова Н.М., представителей административного истца Бутенко В.Д. – адвокатов Яковченко А.В., Михайловой Е.В., представителя административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области - Щукиной А.С., представителя заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального округа – Шумиловой П.П., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению:
Бутенко Валерии Дмитриевны о признании недействующим Генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденного распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года № 064-Р в редакции распоряжения от 04 декабря 2025 года № 290-р применительно к населенным пунктам д. Зубарева, с. Перевалово, д. Ушакова, д. Елань в части установления функциональных зон транспортной инфраструктуры в отношении земельных участков, принадлежащих Бутенко В.Д., установил:
Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области (далее по тексту также ГУС ТО) от 28 июля 2016 года № 064-Р утвержден Генеральный план Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, который содержит, помимо прочего, карту функциональных зон (т. 1 л.д. 39-51); Генеральный план действует на дату рассмотрения настоящего дела в редакции распоряжения 04 декабря 2025 года № 290-р.
Указанное распоряжение Главного управления строительства Тюменской области № 064-р опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области, что установлено также решением Тюменского областного суда от 24.04.2025 по делу № 3а-10/2025, вступившим в законную силу 14.08.2025 (т. 10 л.д. 64-74).
В названный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в частности Генеральный план действует на дату рассмотрения настоящего дела в редакции распоряжения 04 декабря 2025 года № 290-р (т. 10 л.д.50-63). Распоряжение ГУС ТО от 04 декабря 2025 года № 290-р опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области 04.12.2025 ( т. 10 л.д. 49). В этой же редакции оспаривается по настоящему делу.
Бутенко В.Д. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим Генеральный план Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденного распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года № 064-Р в редакции распоряжения от 04 декабря 2025 года № 290-р применительно к населенным пунктам д. Зубарева, с. Перевалово, д. Ушакова, д. Елань в части установления функциональной зоны транспортной инфраструктуры в отношении земельных участков, принадлежащих Бутенко В.Д., с кадастровыми номерами <.......> <.......>
В обоснование требований указывает, что не согласна с Генеральным планом муниципального образования в части отнесения указанных участков к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, поскольку это препятствует осуществлению ею предпринимательской деятельности по своему усмотрению, поскольку ранее участки согласно, в том числе Правил землепользования и застройки, а также Генплана находились на территории, позволяющей осуществлять строительство жилых домов. На спорных участках возведено 54 дома, еще на 170 участках установлены фундаменты. Отнесение территории, занятой указанными участками к территории общего пользования, повлекло также нарушение права Бутенко В.Д. на использование земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использование - жилищное строительство.
Определением суда от 03 июня 2026 года к участию в деле заинтересованными лицами привлечены Администрация Тюменского муниципального округа, Западное-Территориальное управление Администрации Тюменского муниципального округа, Управление Росреестра по Тюменской области, филиал ППК Роскадастр по Тюменской области.
В судебном заседании представители административных истцов адвокаты Яковченко А.В., Михайлова Е.В., действующие на основании доверенностей от 01 марта 2025 года, 03 апреля 2026 года (т. 2 л.д. 91, 92, т. 10 л.д. 14,15), поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области - Щукина А.С., действующая на основании доверенности от 22 сентября 2025 года (т.10 л.д.24,25, 185) в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т. 10 л.д.20-23).
Представитель заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального района – Шумилова П.П., действующая на основании доверенности от 12 января 2026 года (т.10 л.д.161,162) в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т. 10 л.д. 154-159).
Заинтересованные лица Управление Росреестра по Тюменской области, филиал ППК «Роскадастр» по Тюменской области,Западное территориальное управление администрации Тюменского муниципального округа в судебное заседание представителей не направили, о рассмотрении дела извещен надлежащим образом.
Суд, выслушав участвующих лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Порядок подготовки и утверждения проекта генерального плана городского округа предусмотрен ст. 24 - 25 ГрК РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 1 Закона Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 125 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области», ст. 14 Закона Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области», распоряжением Правительства Тюменской области от 02 февраля 2015 года № 67-рп «Об определении уполномоченных исполнительных органов государственной власти Тюменской области по исполнению перераспределенных полномочий органов местного самоуправления» полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению документов территориального планирования (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний) отнесены к полномочиям Главного управления строительства Тюменской области.
Порядок принятия и опубликования Генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области являлись предметом проверки по административному делу № 3а-10/2025 (т.10 л.д.64-74), что в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации освобождает суд о необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к процедуре принятия и обнародования указанных нормативных актов.
По настоящему делу суд проверяет соблюдение процедуры принятия и обнародования нормативного правового акта, которым внесены изменения в Генеральный план, который ранее не являлся предметом судебной проверки.
Так, распоряжением Администрации Тюменского муниципального района от 15.10.2025 № 665 ро назначены общественные обсуждения по проекту внесения изменения в Генеральный план Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области (т.10 л.д. 43, 48). Общественные обсуждения прошли 31.10.2025 (т. 9 л.д. 25-30). Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области 14.11.2025 (т. 10 л.д. 151).
РаспоряжениеРаспоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 04.12.2025 № 290-р «О внесении изменений в распоряжение от 28.07.2016 № 064-р» опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области 04.12.2025 (т. 10 л.д. 49-63).
Согласно статье 2 ГрК РФ одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов.
Генеральный план муниципального образования является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон и утверждается на срок не менее чем 20 лет (ч. 11 ст. 9, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).
Положения генерального плана направлены не только на отражение существующей территории, но и на планируемое развитие этой территории, он может не соответствовать фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку определяет стратегию развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.
Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.
Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.
В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Согласно кросс-таблице определения назначения использования территории функциональных зон (с учетом взаимосвязей функциональных, территориальных зон и ВРИЗУ), утвержденной приказом Минэкономразвития России от 6 мая 2024 года № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)» (далее – Методические рекомендации):
- в функциональной зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» могут располагаться территориальные зоны – «Зона застройки индивидуальными жилыми домами», «Зона застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки»;
- в функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры» может располагаться территориальная зона – «Зона транспортной инфраструктуры».
Пунктом 19.4 Методических рекомендаций, установлено, что в случаях нахождения земельного участка в нескольких утвержденных документом территориального планирования муниципального образования функциональных зонах, территориальную зону для такого земельного участка целесообразно устанавливать с учетом видов разрешенного использования земельного участка, соответствующего всем функциональным зонам, в которых он расположен. При невозможности выполнения таких условий на стадии реализации утвержденного проекта документа территориального планирования муниципального образования органом, утвердившим документ территориального планирования муниципального образования, проводится межевание земельного участка.
Как следует из материалов дела, Бутенко В.Д. является собственником вышеуказанных земельных участков, расположенных в Тюменской области, Тюменском районе, с. Перевалово; вид разрешенного использования каждого из участков – для индивидуального жилищного строительства (т. 2 л.д. 96-150, т. 3 л.д. 1-150, т. 4 л.д. 1-150, т. 5 л.д. 1-150, т. 6 л.д. 1-150, т. 7 л.д. 1-150, т. 8 л.д. 1-150, т. 9 л.д. 1-143, т. 10 л.д. 100-103).
В соответствии с установленными требованиями Генеральный план Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденный распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года № 064-р, содержит карту планируемого размещения объектов местного значения с отображенными на ней планируемыми к размещению объектами улично-дорожной сети сельского населенного пункта – «Улицы в жилой застройке» (т. 10 л.д. 138).
Указанные объекты запланированы к размещению в границах функциональной зоны «Зона транспортной инфраструктуры», проходящей в том числе по земельным участкам, принадлежащим на праве собственности Бутенко В.Д.
Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости земельные участки Бутенко В.Д. были образованы в период 2020 года, т. е. после утверждения Генерального плана.
На момент принятия распоряжения ГУС ТО от 28 июля 2016 года № 064-р «Об утверждении Генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области» функциональное зонирование на спорной территории осуществлялось в отношении земельного участка с кадастровым номером <.......>, из которого в последующем были образованы земельные участки Бутенко В.Д., заявленные в настоящем административном иске.
Обоснование выбранного варианта размещения автомобильных дорог местного значения, в соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ, содержится в материалах по обоснованию Генерального плана, в том числе в оспариваемой редакции ( т. 10 л.д. 205-247, т. 11 л.д. 1-254).
Разделом 3.4.2 «Улично-дорожная сеть» материалов по обоснованию Генерального плана установлены основные показатели проектируемой улично-дорожной сети. В отношении села Перевалово протяженность планируемой улично-дорожной сети предусмотрена на расчетный срок до 2035 года в количестве:
- главные улицы – 5,7 км;
- улицы в жилой застройке – 148,5 км;
- проезды – 0,6 км.
Необходимость их размещения обусловлена выявленными недостатками улично-дорожной сети населенных пунктов Переваловского муниципального образования, требующими строительства и реконструкции улиц и дорог (стр. 63 материалов по обоснованию Генерального плана).
При этом, земельный участок с кадастровым номером <.......> на дату принятия Генплана в 2016 году относился одновременно к нескольким функциональным зонам, в том числе, к «Зоне застройки индивидуальными жилыми домами» и «Зона транспортной инфраструктуры», в границах которой были запланированы к размещению автомобильные дороги (т. 10 л.д. 138).
Земельные участки, принадлежащие административному истцу и заявленные в настоящем деле, образованы собственником в 2020 году путем разделов и перераспределений, без учета планируемых к размещению дорог.
При этом, градостроительное решение на момент образования указанных земельных участков в 2020 году не менялось и они располагались также в функциональных зонах - «Зоне застройки индивидуальными жилыми домами» и «Зона транспортной инфраструктуры» (т. 10 л.д.137).
Редакция Генерального плана от 04 декабря 2025 года изменила функциональное зонирование в отношении лишь двух земельных участков Бутенко В.Д., с кадастровыми номерами <.......>; указанные участки, согласно последней указанной редакции Генплана, расположены полностью в «Зоне транспортной инфраструктуры» ( т. 9 л.д. 19).
Исходя из статьи 2 ГрК РФ градостроительная деятельность в первую очередь направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. В этой связи, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Вместе с тем действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана муниципального образования определять функциональные зоны исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.
С учетом изложенного, отнесение Генеральным планом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца.
При этом, необходимо отметить, что изначальный земельный участок последовательно, с момента принятия первой редакции Генерального плана Переваловского муниципального образования и в дальнейшем располагался, в том числе, в «Зоне транспортной инфраструктуры».
В свою очередь, земельные участки Бутенко В.Д. были образованы самостоятельно в период 2020 года без учета планируемых к размещению объектов общего пользования и необходимых для развития территории в целях обеспечения прав всех жителей с. Перевалово на транспортную инфраструктуру.
Учитывая изложенное, Генеральный план в оспариваемой части, вопреки доводам административного иска, прав Бутенко В.Д. не нарушает и правовой неопределенности в использовании участков не создает, а изменение функционального зонирования в отношении спорных земельных участков исключительно в интересах собственника участка нарушит баланс частных и публичных интересов, а также права неограниченного круга лиц на развитие территории муниципального образования.
Экспертное заключение, представленное административным истцом (т. 1 л.д. 53-60), не может быть принято в качестве доказательства по делу. Специалист, давший заключение, не был предупрежден об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения в установленном законом порядке. Кроме того, при даче заключений специалистом исследованы только материалы, предоставленные административным истцом.
Доводы административных истцов о том, что редакция Генплана от 04 декабря 2025 года году принята без учета их предложений, основанием к признанию оспариваемого НПА также не является, поскольку, само по себе то обстоятельство, что при установлении функционального зонирования рассматриваемой территории не было учтено мнение административных истцов не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого изменения генерального плана, поскольку в силу статьи 5.1 ГрК РФ замечания и предложения участников общественных обсуждений подлежат обязательному рассмотрению организатором публичных обсуждений, однако исходя из содержания статьи 24 ГрК РФ сами по себе не являются безусловным основанием для изменения проекта документа территориального планирования.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка и процедуры принятия, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности ГрК РФ, ЗК РФ, имеющим большую юридическую силу, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.
В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, обязанность по опубликованию сообщения суд возлагает на Главное управление строительства Тюменской области.
Руководствуясь статьями 208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
в удовлетворении административного искового заявления Бутенко Валерии Дмитриевны о признании недействующим Генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденного распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года № 064-Р в редакции распоряжения от 04 декабря 2025 года № 290-р применительно к населенным пунктам д. Зубарева, с. Перевалово, д. Ушакова, д. Елань в части установления функциональных зон транспортной инфраструктуры в отношении земельных участков, принадлежащих Бутенко В.Д. - отказать.
Возложить на Главное управление строительства Тюменской области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.
Мотивированное решение составлено 10 июля 2026 года.
Судья Тюменского областного суда (подпись) А.П. Воробьева
Копия верна
Судья Тюменского областного суда А.П. Воробьева