РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
02 октября 2026 года г. Тюмень
Тюменский областной суд в составе:
председательствующего судьи Ревякина А.В., при секретаре Адылгареевой М.Г., с участием прокурора Тайбусинова Н.М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Махмудова Шахина Абдулла оглы в лице представителя Гаврилова Е.А. к администрации города Тюмени, Тюменской городской Думе, о признании недействующим Генерального плана города Тюмени в части расположения земельного участка с кадастровым номером <.......> по адресу: <.......>, <.......>, в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий общего пользования и зоне транспортной инфраструктуры, установил:
Махмудов Ш.А. обратился в суд с административным исковым заявлением с учетом уточнений к администрации города Тюмени о признании недействующим генерального плана города Тюмени в части расположения земельного участка с кадастровым номером <.......>, расположенным по адресу: <.......>, <.......>, в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий общего пользования и зоне транспортной инфраструктуры. Требования мотивированы тем, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером <.......> и жилого дома с кадастровым номером <.......>, расположенным по адресу: <.......>, <.......>. Согласно генеральному плану города Тюмени и Правилам землепользования и застройки города Тюмени, земельный участок расположен в двух территориальных зонах: зона озелененных территорий общего пользования (Р-2) и зона транспортной инфраструктуры (ИТ-3). Фактически земельный участок расположен на перекрестке улиц <.......>. Сообщает, что административным истцом неоднократно подавались заявления в Департамент земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени о внесении изменений в генеральный план, по результатам рассмотрения заявлений были получены отказы, поскольку генеральным планом предусмотрено размещение на земельном участке зоны территорий общего пользования и размещения улично-дорожной сети. Считает, что отнесение земельного участка с кадастровым номером <.......> в соответствии с проектом планировки и генеральным планом в территориальные зоны: зону озелененных территорий общего пользования и зону транспортной инфраструктуры, является необоснованным и нарушающим положениям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Полагает, что генеральный план города Тюмени, проект планировки планировочного района № 8 «Антипинский» и правила землепользования и застройки территории должны быть приведены в соответствии с законодательством, земельный участок должен быть приведен к одной территории зоне.
В ходе производства к участию в деле привлечены в качестве административного ответчика Тюменская городская Дума, в качестве заинтересованного лица Департамент земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени.
В возражениях на административное исковое заявления администрация города Тюмени, Тюменская городская дума просят в удовлетворении административных исковых требований отказать.
В судебное заседание представитель заинтересованного лица Департамента земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени не явился, извещен о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Сведений и доказательств уважительности причин неявки суду не представлено.
Представитель административного истца Махмудова Ш.А. - Гаврилов Е.А. в судебном заседании административные исковые требования поддержал в полном объеме и по тем же основаниям. Дополнительно пояснил, что нормативный правовой акт оспаривается им в действующей редакции.
Представители административных ответчиков Администрации города Тюмени - ФИО6, Тюменской городской Думы - ФИО10 в судебном заседании с административными исковыми требованиями не согласились по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
Суд, выслушав объяснения представителя административного истца ФИО2 - ФИО9, представителей административных ответчиков Администрации города Тюмени - ФИО6, Тюменской городской ФИО7, заключение прокурора прокуратуры Тюменской области ФИО5, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, оценив доказательства в их совокупности, приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Основанием для обращения Махмудова Ш.А. в Тюменский областной суд с настоящим административным исковым заявлением послужило несогласие с определением в Генеральном плане городского округа город Тюмень относительно территории, на котором расположен принадлежащий административному истцу земельный участок и жилой дом по адресу: <.......>, <.......>, двух функциональных зон – зоны озелененных территорий общего пользования и зоны транспортной инфраструктуры.
Следовательно, административный истец Махмудов Ш.А. обладает правом на обращение в суд с настоящим административным иском, поскольку является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
05 сентября 2007 года Главой Администрации города Тюмени принято Постановление № 126 «О подготовке проекта Генерального плана городского округа город Тюмень», которое было опубликовано в газете «Тюменский курьер» от 12 сентября 2007 года № 134 (л.д. 142).
На основании решения Тюменской городской Думы от 27 сентября 2007 года № 663 «О назначении публичных слушаний по проекту Генерального плана городского округа город Тюмень», в срок до 28 октября 2007 года осуществлялся прием предложений и замечаний по проекту Генерального плана.
Заключение о результатах публичных слушаний от 8 октября 2007 года опубликовано в газете «Тюменский курьер» от 15 ноября 2007 года <.......> (л.д. 148).
Решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9 утвержден и введен в действие Генеральный план городского округа город Тюмень, решение опубликовано в газете «Тюменский курьер» 05 апреля 2008 года (л.д. 152-153).
Решением Тюменской городской Думы № 339 от 25 июня 2026 года после подготовки предложений о внесении изменений в Генеральный план городского округа город Тюмень и проведения общественных обсуждений проекта решения о внесении изменений и вынесения заключения о результатах общественных обсуждений, внесены изменения в решение Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9 «О Генеральном плане городского округа город Тюмень» (л.д. 76-87).
Изменения, внесенные Решением Тюменской городской Думы № 339 от 25 июня 2026 года «О внесении изменений в генеральный план городского округа город Тюмень» опубликованы в сетевом издании «Официальные документы города Тюмени» и размещены на официальном сайте Администрации города Тюмени (л.д. 88-89).
Учитывая данные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что Решение Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9 а также Решение Тюменской городской Думы № 339 от 25 июня 2026 года, утвердившее последнюю редакцию Генерального плана городского округа город Тюмень, являются нормативным правовыми актами, изданными уполномоченным органом муниципальной власти, принятыми в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой, опубликованными надлежащим образом.
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, Махмудов Ш.А. является собственником жилого дома с кадастровым номером 72:23:0221004:842, расположенного на земельном участке с кадастровым номером <.......> площадью 3190 кв.м, расположенным в городе <.......> по <.......>, на основании договора купли-продажи доли земельного участка с долей жилого дома от 08 февраля 2023 года и договора купли продажи земельного участка от 01 марта 2023 года (л.д. 33-46, 197-202).
Вышеуказанный земельный участок по <.......> городе Тюмени, образован из приобретенного ФИО2 на основании договора купли-продажи от <.......> земельного участка расположенного по адресу: город Тюмень, <.......>, с кадастровым номером <.......>, общей площадью <.......> и заочного решения Ленинского районного суда города Тюмени, о разделе земельного участка с кадастровым номером <.......>, по адресу: город Тюмень, <.......>, с выделом Махмудову Ш.А. в натуре доли в размере 2 000 кв.м (л.д. 16, 18, 94-114, 136-137).
Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок с кадастровым номером <.......>, поставленный на государственный кадастровый учет 25 апреля 2024 года, относится к категории земель: «земли населенных пунктов», имеет вид разрешенного использования: «для ведения личного подсобного хозяйства».
В настоящее время на указанном земельном участке помимо жилого дома также расположен объект капитального строительства с кадастровым номером <.......>, с адресным описанием: <.......>, г. Тюмень, <.......>, <.......> кв.м, назначение нежилое, количество этажей 1, зарегистрированный <.......>, а также нестационарный торговый объект (л.д. 163-170).
В соответствии с Генеральным планом городского округа город Тюмень, территория, на которой расположен земельный участок Махмудова Ш.А. отнесена к следующим функциональным зонам «зона транспортной инфраструктуры», «зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» (в редакциях 20 июня 2023 года и от 27 июня 2024 года площадь функциональных зон относительно земельного участка административного истца имела незначительное отличие от действующей редакции оспариваемого нормативного правового акта) (т. 2. л.д. 153-158).
Как указано выше, административный истец выражает несогласие с положениями Генерального плана городского округа город Тюмень в действующей редакции, в соответствии с которыми по мнению Махмудова Ш.А. спорный земельный участок в нарушение требований действующего градостроительного и земельного законодательства расположен в функциональных зонах - зоне озелененных территорий общего пользования и зоны транспортной инфраструктуры, что нарушает его конституционные права, как собственника принадлежащего ему недвижимого имущества.
Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (п. 3 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план муниципального образования является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон и утверждается на срок не менее чем 20 лет (ч. 11 ст. 9, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.
Заявляя настоящие административные исковые требования о признании недействующим Решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9 в действующей редакции, административный истец указывает, что данный нормативный правовой акт не соответствует положениям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
При этом, положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.
Вместе с тем, вопреки доводам стороны административного истца в отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.
Таким образом, генеральным планом утверждаются не территориальные зоны, а определяются функциональные зоны территории.
При этом установление определенных оспариваемым нормативным правовым актом функциональных зон «Зона транспортной инфраструктуры», «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» в отношении территории земельного участка с кадастровым номером <.......>:<.......>, имеющего вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере. Нахождение земельного участка в двух функциональных зонах не создает неопределенность его правового режима.
Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствие с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.
Территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды, объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статьей 2,9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты таких прав собственников. Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.I Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Ссылка административного истца на несоответствие вышеуказанному нормативному регулированию, имеющему большую юридическую силу Правил землепользования и застройки города Тюмени, утвержденных Постановлением Администрации города Тюмени от 28.06.2021 года № 124-пк, а также проекта планировки территории планировочного района № 8 – Антипинский, не может быть принята во внимание, поскольку законность указанных нормативных правовых актов исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления муниципального образования город Тюмень не является предметом судебного нормоконтроля в рамках настоящего административного дела.
Оценивая соотношение частных и публичных прав и интересов при принятии оспариваемого нормативного правового акта, суд считает необходимым принять во внимание и то обстоятельство, что административный истец вступил во владение земельным участком и долями в земельном участке в феврале-марте 2023 года и впоследствии сформировал земельный участок с кадастровым номером <.......>, зарегистрировав право на него 25 апреля 2024 года, то есть в период действия Генерального плана городского округа город Тюмень в редакции, утвержденной решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9, в соответствии с которым названный земельный участок был отнесен к функциональным зонам озелененных территорий общего пользования и транспортной инфраструктуры. То есть Махмудов Ш.А., стал субъектом отношений, регулируемых Генеральным планом уже при сложившемся правовом регулировании соответствующих общественных отношений, касающихся зонирования территории городского округа город Тюмень.
Таким образом, Махмудов Ш.А., приобретая объект капитального строительства и земельные участки, отнесенные Генеральным планом к функциональным зонам озелененных территорий общего пользования и транспортной инфраструктуры, и в последующем сформировав их как единое землепользование, добровольно принял риск возможных последствий такого правового регулирования.
При этом, принятием Тюменской городской Думой Решения № 339 от 25 июня 2026 года «О внесении изменений в генеральный план городского округа город Тюмень» правовое регулирование, установленное Решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9, существенно не изменено, земельный участок административного истца расположен в тех же функциональных зонах, что и при возникновении права собственности на него.
Исходя из системного толкования вышеприведенных положений законодательства, с учетом установленных обстоятельств, суд приходит к выводу, что установление функциональных зон: «зона транспортной инфраструктуры», «зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)», к которым ой Решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года № 9 отнесен земельный участок с кадастровым номером <.......>, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, законных прав и интересов административного истца как собственника земельного участка не нарушает.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах законных оснований для удовлетворения административного иска не усматривается.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
В удовлетворении административного искового заявления Махмудова Шахина Абдулла оглы к администрации города Тюмени, Тюменской городской Думе о признании недействующим Генерального плана городского округа город Тюмень, в части расположения земельного участка с кадастровым номером <.......>, по адресу: <.......>, <.......>, в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий общего пользования и зоне транспортной инфраструктуры - отказать.
Возложить на Тюменскую городскую Думу обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.
Мотивированное решение изготовлено 16 октября 2026 года.
Судья Тюменского областного суда А.В. Ревякин