РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Курганский областной суд в составе председательствующего судьи Бузаева С.В., при секретаре Суржиковой И.А., с участием представителя административного истца Сухарева А.Ф. – Мартюшева И.С., представителя административного ответчика Думы Катайского муниципального округа Курганской области Поспелова К.А., представителя заинтересованного лица Администрации Катайского муниципального округа Курганской области Мурашкиной О.Э., прокурора Шибанова С.С., рассмотрев в открытом судебном заседании 9 февраля 2026 г. в г. Кургане административное дело по административному исковому заявлению Сухарева А.Ф. к Думе Катайского муниципального округа Курганской области о признании нормативного правового акта недействующим в части,
УСТАНОВИЛ:
решением Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307 утверждены правила землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области (далее – ПЗЗ Катайского муниципального округа, Правила).
Сухарев А.Ф. обратился в суд о признании недействующим решения Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307 в части отнесения домов блокированной застройки, расположенных в городе Катайске по адресам: <адрес>, к территориальной зоне П-2 – производственная зона (санитарно-защитная зона до 100 м) и исключении из системы правого регулирования оспариваемого нормативного акта в указанной части.
В обоснование административного иска указал, что является собственником, а также участником общей долевой собственности наряду с супругой и несовершеннолетней дочерью вышеуказанных жилых помещений. 28 декабря 2024 г. административный истец с супругой обратились в Администрацию Катайского муниципального округа Курганской области с заявлениями о предоставлении за плату в собственность земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости, в соответствии со статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации. В ответах от 27 января 2025 г. на указанные заявления было сообщено о невозможности предварительного согласования земельных участков на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку они находятся в территориальной зоне П-2 – производственная зона (санитарно-защитная зона до 100 м), и в соответствии с решением Думы Катайского муниципального округа от 24 декабря 2024 г. № 307 в данной территориальной зоне вид разрешенного использования «для блокированной жилой застройки» не предусмотрен как в основных, так и во вспомогательных видах.
3 марта 2025 г. Сухарев А.Ф. обратился в Администрацию Катайского муниципального округа Курганской области с заявлением о внесении изменений в ПЗЗ Катайского муниципального округа, на которое 3 апреля 2025 г. дан ответ об отклонении предложения о внесении указанных изменений. В свою очередь из ответа Администрации города Катайска от 19 апреля 2017 г. следовало, что ранее имелась возможность формирования земельного участка с разрешенным видом использования «для эксплуатации многоквартирного дома».
По мнению Сухарева А.Ф., отнесение жилого дома к обозначенной территориальной зоне нарушает право административного истца и членов его семьи на использование земель, поскольку это препятствует оформлению прав на земельные участки, на которых расположено недвижимое имущество.
В ходе рассмотрения административного дела Сухарев А.Ф. изменил исковые требования и просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу правила землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области, утвержденные решением Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307 в части распространения производственной зоны (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2) на территорию земельных участков с местоположением: <адрес>, схемы расположения которых приложены к заявлениям Сухарева А.Ф. и Сухаревой Е.В. о предварительном согласовании предоставления земельных участков.
Административный истец Сухарев А.Ф. в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежаще, обеспечил явку своего представителя.
Представитель административного истца Сухарева А.Ф. – Мартюшев И.С., в судебном заседании доводы и требования административного иска поддержал, просил его удовлетворить.
Представитель административного ответчика Думы Катайского муниципального округа Курганской области Поспелов К.А. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска по доводам, изложенным в письменном отзыве.
Представитель заинтересованного лица Администрации Катайского муниципального округа Курганской области Мурашкина О.Э. с заявленными исковыми требованиями не согласилась.
Прокурор Шибанов С.С. полагал, что административный иск удовлетворению не подлежит.
Заинтересованные лица Сухарева Е.В., Сухарева А.А., Симакова С.Ф., Хакимов С.С., представители заинтересованных лиц Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области, Управления Роспотребнадзора по Курганской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще. От Управления Роспотребнадзора по Курганской области поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя.
На основании статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено судом в отсутствие неявившихся лиц.
Заслушав объяснения сторон, показания свидетеля, заключение прокурора, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.
Как следует из материалов дела Сухарев А.Ф. является собственником квартир № в доме № по <адрес> в г. Катайске Курганской области, а также собственником 1/2 доли в праве общей долевой собственности на квартиру № в указанном доме наряду с другими долевыми собственниками – супругой Сухаревой Е.В. (1/4 доли) и несовершеннолетней дочерью Сухаревой А.А. (1/4 доли), что подтверждается выписками из ЕГРН от 15 июля 2024 г., 27 августа 2024 г..
28 декабря 2024 г. Сухарев А.Ф. и Сухарева Е.В. обратились в Администрацию Катайского муниципального округа Курганской области с заявлениями о предварительном согласовании предоставления за плату в собственность земельных участков с местоположением: <адрес>, приложив к заявлениям схемы расположения земельных участков.
В ответ на заявления 27 января 2025 г. Администрация Катайского муниципального округа Курганской области со ссылкой на подпункт 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации сообщила о невозможности предварительного согласования земельных участков ввиду того, что схемы их расположения, приложенные к заявлениям, не могут быть утверждены из-за нахождения земельных участков в территориальной зоне П-2 – производственная зона (санитарно-защитная зона до 100 м), в которой согласно решению Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307 «Об утверждении правила землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области» вид разрешенного использования «для блокированной жилой застройки» не предусмотрен как в основных, так и во вспомогательных видах.
3 марта 2025 г. Сухарев А.Ф. обратился в Администрацию Катайского муниципального округа Курганской области с заявлением о внесении изменений в ПЗЗ Катайского муниципального округа, в котором просил определить дома блокированной застройки по вышеуказанным адресам расположенными в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) в соответствии с названными Правилами.
В ответ на заявление Администрация Катайского муниципального округа Курганской области 3 апреля 2025 г. проинформировала административного истца о том, что комиссией по подготовке проектов правил землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области принято решение об отклонении внесенного предложения в связи с необходимостью сохранения территорий, расположенных в северной части города Катайска, для развития производственного направления.
Считая нарушенным свое право на использование земель, Сухарев А.Ф. обратился в суд с настоящим административным иском.
В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Согласно частям 1, 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте муниципального округа (при наличии официального сайта муниципального округа) в сети «Интернет».
В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции по состоянию на дату утверждения ПЗЗ Катайского муниципального округа) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения муниципального округа.
Уставом Катайского муниципального округа Курганской области, принятым решением Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 15 июня 2023 г. № 43, предусмотрено, что представительным органом Катайского муниципального округа Курганской области является Дума Катайского муниципального округа Курганской области, которая состоит из 15 депутатов. Заседание Думы считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов (части 1, 2, 4 статьи 26).
Судом установлено, что решение Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307, которым утверждены правила землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области, принято компетентным представительным органом местного самоуправления муниципального округа при наличии кворума (на заседании из 15 присутствовало и голосовало 11 депутатов), единогласно, в надлежащей форме, что подтверждается протоколом заседания Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. г. № 32.
Согласно части 1 статьи 47 Устава Катайского муниципального округа Курганской области муниципальные нормативные правовые акты Катайского муниципального округа Курганской области публикуются в течение 10 дней со дня их принятия. Официальным опубликованием такого акта считается первая публикация его полного текста в общественно-политической газете Катайского района «Знамя» в течение 10 дней со дня его принятия.
В соответствии с данными требованиями решение Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307 опубликовано в общественно-политической газете Катайского района «Знамя» от 26 декабря 2024 г. № 52.
На основании частей 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу.
Как следует из части 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
На основании части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: 1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; 2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; 3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон; 4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования; 5) планируемых изменений границ земель различных категорий; 6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; 7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.
Статьей 72 раздела III (градостроительные регламенты) правил землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области предусмотрена такая территориальная зона как производственная зона (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2). Установлены основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые не допускают жилищное строительство в обозначенной территориальной зоне.
Согласно карте градостроительного зонирования города Катайска испрашиваемые Сухаревым А.Ф. и Сухаревой Е.В. земельные участки находятся в границах производственной зоны (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2) (т. 1 л.д. 187-191).
Оценивая правомерность распространения данной территориальной зоны на территорию названных земельных участков, суд принимает во внимание следующее.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий.
Согласно пункту 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74) в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности – как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.
Частью 8 статьи 35 ГрК предусмотрено, что производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
Таким образом, предусмотренная ПЗЗ Катайского муниципального округа производственная зона (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2), предполагает использование ее в целях размещения вышеуказанных объектов, установления санитарно-защитных зон таких объектов.
Из протокола заседания комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области № 12 от 11 марта 2025 г. и ответа Администрации Катайского муниципального округа Курганской области от 3 апреля 2025 г. следует, что на вышеуказанной исторически сложившейся территории имеются несколько объектов малоэтажного жилищного строительства.
Первой редакцией генерального плана города Катайска в 2011 году территории по <адрес> также были расположены в производственной зоне и были обозначены как территории объектов, подлежащих сносу.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. № 119 на территории города Катайска создана территория опережающего социально-экономического развития «Катайск»
В северной части города Катайска сосредоточены основные производственные площадки, на которых осуществляют производственную деятельность резиденты ТОР: ООО «Уральские шампиньоны», ООО ПП «Медмил», ООО «АгриКо ПМ», ООО «БазисСтрой».
Земельные участки, на которых расположены жилые дома по <адрес> находятся в производственной зоне (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2) и попадают в санитарно-защитные зоны действующих и планируемых производственных объектов.
Однако согласно ответу Управления Роспотребнадзора по Курганской области от 13 января 2026 г. решением Управления от 17 апреля 2024 г. для группы производственных площадок АО «Катайский насосный завод», ООО «Индустриальный парк Катайск», расположенных по адресу: <адрес>, на ряде земельных участков установлена санитарно-защитная зона. ООО «Уральские шампиньоны», ООО ПП «Медмил», ООО «АгриКо ПМ», ООО «БазисСтрой» в адрес Управления с заявлениями об установлении СЗЗ производственных объектов не обращались.
По информации Управления Роспотребнадзора по Курганской области от 14 января 2026 г., утвержденных санитарно-защитных зон, в которые попадает жилой дом по адресу: <адрес>, не имеется.
При этом судом установлено, что жилой дом по адресу: <адрес> построен в 1957 году, что подтверждается выписками из ЕГРН от 27 августа 2024 г.
Решением Катайского районного суда Курганской области по гражданскому делу № 183/2010 по иску Сухарева А.Ф. о признании права собственности на квартиру № в указанном жилом доме установлено, что в 1981 году матери административного истца Сухаревой Т.Н. была предоставлена квартира №, после рождения Сухарева А.Ф. жилищные условия семьи улучшены путем дополнительного предоставления в 1982-1983 г.г. квартиры №, освободившейся в этом же доме, в котором в дальнейшем проживал и был зарегистрирован по месту жительства административный истец.
Свидетель Аникеева А.В., являющаяся заведующим сектора архитектуры Администрации Катайского муниципального округа, показала, что территория, на которой расположен упомянутый жилой дом, сложилась как производственная, вместе с тем, на этой территории строилось ведомственное жилье. Предыдущим генеральным планом предусматривалось, что жилые дома, находящиеся в производственной зоне, подлежали сносу, однако действующий генеральный план этого не предполагает.
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывали Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 521-О, от 10 февраля 2016 г. № 217-О, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2019 г. № 53-АПА19-23).
В соответствии частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий с учетом совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Исходя из положений пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; при их подготовке территориальные зоны устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
Из собранных по делу доказательств судом установлено, что жилой дом по адресу: <адрес> возведен значительно ранее утверждения решением Думы Катайского муниципального округа Курганской области от 24 декабря 2024 г. № 307 правил землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области, распространивших производственную зону (санитарно-защитную зону до 100 м) (П-2) на территорию земельных участков, на которых расположен обозначенный жилой дом.
Достоверных доказательств того, что на момент утверждения ПЗЗ Катайского муниципального округа Курганской области были установлены либо планировались к установлению санитарно-защитные зоны, затрагивающие земельные участки, испрашиваемые Сухаревым А.Ф. и Сухаревой Е.В., не имеется.
В свою очередь, Сухарев А.Ф., его супруга и дочь как собственники квартир в жилом доме по адресу: <адрес> силу пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации обладают исключительным правом на приобретение в собственность земельных участков, на котором он расположен.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что вопреки вышеприведенным требованиям закона производственная зона (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2) распространена на территорию обозначенных земельных участков в отсутствие какого-либо обоснования, то есть произвольно, без учета исторически сложившегося характера территории и существующего длительное время порядка землепользования, а также прав и законных интересов указанных лиц, обладающих исключительным правом на приобретение земельных участков, необходимых для эксплуатации жилого дома.
В связи с этим, суд признает недействующими правила землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области в части распространения производственной зоны (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2) на территорию земельных участков с местоположением: <адрес>, схемы расположения которых приложены к заявлениям Сухарева А.Ф. и Сухаревой Е.В. о предварительном согласовании предоставления земельных участков от 28 декабря 2024 г. в Администрацию Катайского муниципального округа Курганской области.
Поскольку положения нормативного правового акта, которые признаны судом противоречащими федеральному законодательству, фактически применялись (информация о наличии территориальной зоны, отображенной на карте градостроительного зонирования и связанных с этим ограничениях до настоящего времени остается актуальной и могла неоднократно использоваться в градостроительных правоотношениях в отношении неопределенного круга лиц), суд полагает возможным признать оспариваемые положения недействующими со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
На основании статей 103, 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Думы Катайского муниципального округа Курганской области в пользу Сухарева А.Ф. подлежат взысканию судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4 000 руб., понесенные согласно чеку от 23 апреля 2025 г.
В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательном опубликовании решения суда или сообщения о его принятии, а также принимая во внимание положения Устава Катайского муниципального округа Курганской области относительно источника официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов для всеобщего сведения (часть 1 статьи 47), суд определяет опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в общественно-политической газете Катайского района «Знамя» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Сухарева А.Ф. к Думе Катайского муниципального округа Курганской области о признании нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу правила землепользования и застройки Катайского муниципального округа Курганской области в части распространения производственной зоны (санитарно-защитная зона до 100 м) (П-2) на территорию земельных участков с местоположением: <адрес>, схемы расположения которых приложены к заявлениям Сухарева А.Ф. и Сухаревой Е.В. о предварительном согласовании предоставления земельных участков от 28 декабря 2024 г. в Администрацию Катайского муниципального округа Курганской области.
Взыскать с Думы Катайского муниципального округа Курганской области в пользу Сухарева А.Ф. судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4000 руб.
Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в общественно-политической газете Катайского района «Знамя» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Мотивированное решение изготовлено <...>
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Курганский областной суд.
Судья С.В. Бузаев