РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
07 мая 2026 года г. Холмск Сахалинской области
Холмский городской суд Сахалинской области в составе:
председательствующего судьи Расковаловой О.С., при секретаре судебного заседания Чернецовой Н.А., с участием административного истца Марквашевой Э.А., представителя административного истца Егорова С.П., представителя административного ответчика Чернуха А.А., прокурора Кежик У.Э., рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Марквашевой Э. А. к Администрации Холмского муниципального округа Сахалинской области о признании незаконным постановления администрации Холмского муниципального округа в части,
УСТАНОВИЛ:
Марквашева Э.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Администрации Холмского муниципального округа Сахалинской области о признании незаконным постановления администрации Холмского муниципального округа в части. В обоснование заявленных требований указала, что Марквашева Э.А. является жителем г. Холмска Сахалинской области, на которую в числе прочих распространяется действие пункта 15 Постановления администрации муниципального образования «Холмский городской округ» № 709 от 27 апреля 2024 года «О введении режима функционирования «Повышенная готовность» на территории муниципального образования «Холмский городской округ» (Постановление № 709). Официальное опубликование Постановления № 709 состоялось в периодическом печатном издании – газете «Холмская панорама» № 19 от 09 мая 2024 года, на странице 13. Пунктом 15 Постановления № 709 жителям муниципального образования запрещено кормление животных (собак) без владельцев вне жилых помещений. За нарушение данного запрета должностные лица оформляют протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ. Так, в отношении истца составлен протокол об административном правонарушении № 10 от 14 декабря 2025 года по части 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ. Считает, что оспариваемый пункт является незаконным и подлежит признанию по следующим основаниям. Оспариваемый акт принят с превышением полномочий органа местного самоуправления, а именно подпункта «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», где не оговорено право органа местного самоуправления устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности. На уровне субъекта РФ – в Сахалинской области запрет на кормление животных без владельцев законами или иными нормативными правовыми актами Сахалинской области на сегодняшний день не установлен, в связи с чем местная администрация, не имея такого права, не может создать такое правило самостоятельно. Указано также на злоупотребление правом со стороны органа местного самоуправления, поскольку режим «повышенной готовности» действует с 09 марта 2024 года, т.е., более 1,5 лет и, по сути, является инструментом для постоянных запретов, используется не по назначению. Также указано на противоречие оспоренного акта федеральному законодательству об ответственном обращении с животными (часть 1 статьи 1, статья 4, пункт 3.1 части 1 и часть 4 статьи 7, часть 7 статьи 18 Федерального закона от 27 декабря 2018 года № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), что подтверждается также судебной практикой и сообщениями надзорных органов. Обращено внимание, что исходя из положений Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Администрация Холмского муниципального округа законодательные акты, нормативные правовые акты о запрете животных без владельцев принимать не правомочно. Таким образом, делает вывод административный истец в лице своего представителя, оспариваемое положения Постановления № 709 принято незаконно, при превышении своих полномочий административным ответчиком, противоречит части 1 статьи 1, статье 4, пунктам 3.1 и 4 статьи 7, части 7 статьи 18 Федерального закона № 498-ФЗ от 27 декабря 2018 года, а также разъяснениям КС РФ, изложенным в Постановлении № 38-П от 18 июля 2024 года. По изложенным основаниям поставлены требования:
- признать пункт 15 Постановления Администрации муниципального образования «Холмский городской округ» № 709 от 27 апреля 2024 года недействующим в части, содержащей запрет на кормление животных (собак) без владельцев вне жилых помещений, с даты его принятия.
На административное исковое заявление от административного ответчика поступил письменный отзыв, в котором указано следующее. При введении на территории муниципального образования режима повышенной готовности, решения главы местной администрации городского округа, направленные на принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются обязательными для исполнения (пункт 8 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера). В связи с участившимся нападениями бесхозяйных животных на граждан, проживающих на территории муниципалитета, Постановлением администрации муниципального образования «Холмский городской округ» от 27 апреля 2024 года № 709 «О введении режима функционирования «Повышенная готовность» на территории муниципального округа «Холмский городской округ» с 15:00 часов 26 апреля 2024 года введен режим функционирования «Повышенная готовность; зоной повышенной готовности определены границы Холмского городского округа (в настоящее время – Холмского муниципального округа), в соответствии с подпунктом «а» пункта 24, подпункта «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и возникновения чрезвычайных ситуаций, утвержденных ПП РФ от 30 декабря 2003 года № 794. Обращено внимание, что ситуация с безнадзорными животными по настоящее время стоит на территории всей РФ, районы вводят режим чрезвычайной ситуации по данному вопросу, иные ограничиваются режимом повышенной готовности.
В дополнительных письменных пояснениях по делу административный ответчик указывает на многочисленную судебную практику по делам об административных правонарушениях, где, по мнению административного ответчика, содержится толкование применения Постановления № 709. Обращено внимание на то, что граждане, осуществляющие кормление собак вне жилых помещений, по, сути, становятся их владельцами, однако не берут на себя ответственность за причинение их имуществом (собаками) ущерба/вреда другим лицам, за причинение такого ущерба несет ответственность орган местного самоуправления (порядка 150 000 рублей взысканий за период 2022-2024 годов). Таким образом, орган местного самоуправления вынужден был ввести режим повышенной готовности и определить правила поведения граждан и организаций при введении такого режима. Обращено внимание на отсутствие доказательств того, что административный истец претерпела вследствие применения к ней пункта 15 Постановления № 709, вследствие чего производство по делу может быть прекращено.
В судебном заседании административный истец и ее представитель настаивали на удовлетворении требований административного искового заявления по изложенным в нем основаниям.
Представитель административного ответчика возражал против удовлетворения административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве на административный иск, с учетом дополнительных письменных пояснений по делу.
Выслушав административного истца, представителей сторон, заключение прокурора, полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению ввиду нарушения административным ответчиком процедуры принятия оспоренного акта, суд приходит к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в числе прочего: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа (пункт 8); организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 28).
Отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2018 года № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 498-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 498-ФЗ для предупреждения возникновения эпидемий, эпизоотий и (или) иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, общих для человека и животных, носителями возбудителей которых могут быть животные без владельцев, осуществляется деятельность по обращению с животными без владельцев.
Согласно части 1 статьи 18 Закона № 498-ФЗ мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельца включают в себя: отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных; содержание животных без владельцев в приютах для животных в соответствии с частью 7 статьи 16 Закона № 498-ФЗ; возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев; возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения мероприятий, указанных в пункте 2 настоящей части; размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных.
Осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, способами, предусматривающими жестокое обращение с животными, не допускается.
При этом, согласно части 13 статьи 16 и части 7 статьи 18 Закона № 498-ФЗ порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельца, а также порядок организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 7 Закона № 498-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными включают в себя установление порядка организации и осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного надзора в области обращения с животными.
Кроме того, в соответствии с подпунктом 15 части 1 статьи 16.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территориях муниципального округа, городского округа относится к правам органов местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением.
Отсюда следует, что орган местного самоуправления муниципального округа вправе осуществлять определенные законом полномочия в области борьбы с чрезвычайными ситуациями на подконтрольной ему территории, с возможностью передачи ему дополнительных полномочий на основании закона субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, полномочия органа местного самоуправления муниципального округа по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев на федеральном уровне не определены.
В то же время, согласно статье 2 Закона Сахалинской области от 30 июля 2020 года № 56-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», органы местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области (далее - органы местного самоуправления) наделяются государственными полномочиями Сахалинской области по организации следующих мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (далее - государственные полномочия): отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировка и немедленная передача в приюты для животных; содержание животных без владельцев в приютах для животных в соответствии с частью 7 статьи 16 Федерального закона от 27 декабря 2018 года № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев; возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения мероприятий, указанных в пункте 2 настоящей статьи; размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных.
Постановлением Правительства Сахалинской области от 06 июля 2023 года № 355 утвержден Порядок предотвращения животными без владельцев вреда жизни и здоровью граждан на территории Сахалинской области, пунктом 1.3 которого установлено, что ответственными за создание условий для снижения риска причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан на территории Сахалинской области являются, в том числе органы местного самоуправления, осуществляющие государственные полномочиями Сахалинской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, (далее - органы местного самоуправления), которые переданы Законом Сахалинской области от 30 июля 2020 года № 56-ЗО наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» (далее - Закон Сахалинской области № 56-ЗО).
Согласно его пункту 1.4 к фактам причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан относится, в числе прочего причинение животными без владельцев травм, повлекших вред здоровью гражданина различной степени тяжести.
Пунктом 1.5 оговорены случаи, при которых животные без владельцев представляют угрозу причинения вреда жизни или здоровью гражданина либо способствуют ее возникновению, такие как: нахождение животных без владельцев в местах массового пребывания людей, в границах … мест (площадок) накопления отходов; массовое скопление (сбивание в стаи трех и более особей, за исключением суки и ее щенят) животных без владельцев.
Ответственные за создание условий для снижения риска причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан на территории Сахалинской области, указанные в пункте 1.3 раздела 1 настоящего Порядка, обязаны соблюдать требования по защите животных от жестокого обращения, установленные Федеральным законом N 498-ФЗ, при предотвращении причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан, проживающих на территории Сахалинской области (его пункт 1.6).
Мерами по снижению риска причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан являются: мониторинг состояния популяции животных без владельцев; выявление и отлов животных без владельцев с последующим помещением в приют для животных; профилактика случаев, указанных в пункте 1.5 раздела 1 настоящего Порядка.
Профилактика случаев, указанных в пункте 1.5 раздела 1 настоящего Порядка, осуществляется органами местного самоуправления и включает в себя, в том числе информирование населения об условиях, обеспечивающих защиту граждан от угрозы причинения вреда жизни или здоровью со стороны животных без владельцев, не допускающих: поведения граждан, направленного на провоцирование животных без владельцев на агрессию; жестокого обращения по отношению к животным без владельцев; контактирования с животными без владельцев; укрывательства животных без владельцев от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в целях осуществления отлова животных без владельцев (его пункт 2.4).
Отсюда следует, что на уровне субъекта РФ органам местного самоуправления делегированы государственные полномочия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, к числу которых не отнесено установление каких-либо запретов на территории муниципального образования, в том числе запрета кормления животных без владельцев.
Далее, согласно Положению об администрации Холмского муниципального округа, утвержденному Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 27 ноября 2024 года № 21/7-144, Администрация Холмского муниципального округа Сахалинской области (далее - Администрация Холмского муниципального округа) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Холмского муниципального округа Сахалинской области, наделенным Уставом муниципального образования Холмского муниципального округа (далее - Устав Холмского муниципального округа) полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Холмского муниципального округа федеральными законами и законами Сахалинской области (статья 1).
К компетенции Администрации Холмского муниципального округа относится: 1) исполнение собственных полномочий по решению вопросов местного значения муниципального округа в соответствии с федеральными законами, Уставом Холмского муниципального округа, нормативными правовыми актами Собрания Холмского муниципального округа и постановлениями и распоряжениями Администрации Холмского муниципального округа; 2) исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Холмского муниципального округа федеральными законами и законами Сахалинской области; 28) Администрация Холмского муниципального округа обладает иными полномочиями, определенными федеральным законодательством и законодательством Сахалинской области (пункт 1 статьи 3).
Администрация Холмского муниципального округа реализует отдельные государственные полномочия, переданные федеральными законами и законами Сахалинской области (пункт 2 статьи 3).
Из дела видно, что постановлением администрации муниципального образования «Холмский городской округ» от 27 апреля 2024 года № 709 «О введении режима функционирования «Повышенная готовность» на территории муниципального округа «Холмский городской округ» с 15:00 часов 26 апреля 2024 года введен режим функционирования «Повышенная готовность; зоной повышенной готовности определены границы Холмского городского округа (в настоящее время – Холмского муниципального округа), в соответствии с подпунктом «а» пункта 24, подпункта «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и возникновения чрезвычайных ситуаций, утвержденных ПП РФ от 30 декабря 2003 года № 794.
Пунктом 15 Постановления № 709 жителям муниципального образования запрещено кормление животных без владельцев вне жилых помещений.
Официальное опубликование Постановления № 709 состоялось в периодическом печатном издании – газете «Холмская панорама» № 19 от 09 мая 2024 года, на странице 13.
Вместе с тем, согласно сообщению Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 06 декабря 2025 года № 02-3.00-1/09/25, запрет на кормление животных без владельцев законами или иными нормативными актами Сахалинской области на сегодняшний день не установлен.
Таким образом, оспоренный пункт акта органа местного самоуправления содержит положение (запрет), не установленные ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Равным образом, такое полномочие не закреплено в Положении об Администрации Холмского муниципального округа.
Также обращает на себя внимание то, что запрет кормления безнадзорного животного, который, по сути, является актом милосердия, направленным на удовлетворение базовых потребностей любого живого существа, противоречит части 1 статьи 18 Закона № 498-ФЗ, пункту 2.4. Порядка предотвращения животными без владельцев вреда жизни и здоровью граждан на территории Сахалинской области.
Административный истец как лицо, которое является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и которое полагает, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены ее права, свободы и законные интересы, и лицом, в отношении которой применен этот акт, вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением. Делая подобный вывод, суд учитывает факт возбуждения в отношении административного истца дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ, по мотиву несоблюдения ею пункта 15 Постановления № 709.
Анализируя приведенное выше законодательство, применительно к установленным по делу фактическим обстоятельствам, суд приходит к выводу, что оспариваемый пункт акта принят органом местного самоуправления по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня/ принят с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт (пункт 28 ППВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50). А потому оспариваемый акт в его пункте 15 подлежит признанию недействующим.
Доводы административного ответчика о том, что ситуация с безнадзорными животными по настоящее время стоит на территории всей РФ, районы вводят режим чрезвычайной ситуации по данному вопросу, иные ограничиваются режимом повышенной готовности; о том, что на территории Холмского муниципального округа зафиксированы многочисленные факты причинения вреда здоровью граждан от животных (собак) без владельцев; о том, что орган местного самоуправления вынужден был ввести режим повышенной готовности и определить правила поведения граждан и организаций при введении такого режима, не опровергают вывода о том, что оспоренный пункт акта органа местного самоуправления принят с нарушением процедуры (превышение полномочий). При этом признание пункта 15 указанного акта недействующим не нивелирует необходимости и эффективности иных мер, предусмотренных НПА органа местного самоуправления и реализуемых в пределах его полномочий на территории Холмского муниципального округа, в условиях повышенной готовности.
Суд отклоняет ссылки на многочисленную судебную практику по делам об административных правонарушениях, где, по мнению административного ответчика, содержится толкование применения Постановления № 709, поскольку в представленных в дело судебных актах именно пункт 15 указанного акта органа местного самоуправления применен не был.
Иные доводы сторон не соотносятся с предметом рассмотрения, а потому отклоняются судом.
При указанных выше обстоятельствах, административные исковые требования надлежит удовлетворить.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», указанный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в оспариваемой части со дня его принятия, поскольку принятие нормативного акта недействующим с момента вступления в силу решения суда, не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 174-179 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Марквашевой Э. А. к Администрации Холмского муниципального округа Сахалинской области удовлетворить.
Признать недействующим пункт 15 постановления Администрации муниципального образования «Холмский городской округ» от 27 апреля 2024 года № 709 «О введении режима функционирования Повышенная готовность на территории муниципального образования «Холмского городского округа», со дня его принятия.
Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Холмская панорама».
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Сахалинский областной суд через Холмский городской суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение в окончательной форме составлено 22 мая 2026 года.
Судья Расковалова О.С.