РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
21 мая 2026 года г. Братск
Братский городской суд Иркутской области в составе:
председательствующего судьи Жидковой С.Г., при секретаре судебного заседания Барыкине А.В., с участием представителя административного истца ФИО3, административного ответчика ФИО4, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-903/2026 по административному исковому заявлению Прокурора города Братска в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области о признании Положения о муниципальных программах города Братска от 27.12.2022 № 2385, с момента вступления решения суда в законную силу недействующим в части утверждения муниципальных программ города Братска правовыми актами,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор города Братска в интересах неопределенного круга лиц обратился с административным иском (с учетом уточнений) к Администрации городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области о признании Положения о муниципальных программах города Братска, утвержденное постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385, с момента вступления решения суда в законную силу недействующим в части утверждения муниципальных программ города Братска правовыми актами.
В обоснование иска указано, Прокуратурой города Братска в результате проведения анализа состояния законности в сфере муниципального стратегического планирования в деятельности администрации городского округа муниципального образования г. Братска (далее – администрация г. Братска) выявлены нарушения федерального законодательства в указанной сфере.
Согласно положениям пункта 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК) муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования.
В силу статьи 3 БК РФ правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, являются нормативными. Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
В соответствии с частью 2 статьи 1, частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон № 172-ФЗ) стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется, в том числе, на уровне муниципальных образований, и включает в себя деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития муниципальных образований, отраслей экономики и сфер муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся, в том числе, муниципальные программы (часть 5 статьи 11 Закона № 172-ФЗ).
В силу пункта 35 статьи 3 Закона № 172-ФЗ под муниципальной программой понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.
Пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - Постановление Пленума № 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Так, решение социально-экономических вопросов муниципального образования осуществляется посредством целевой направленности, выраженной в форме муниципальной программы, содержащей комплекс мероприятий, направленных на достижение целей в соответствующей сфере правоотношений.
Иными словами, муниципальная программа определяет основные цели и намечает приоритетные направления развития муниципального образования, в связи с чем, положения любой муниципальной программы, по своей природе направлены на развитие социально-экономического потенциала муниципального образования, который в первую очередь влияет на общественные отношения, отражаются на правах, свободах и интересах неопределенного круга лиц (участников общественных отношений), содержат признаки нормативности, выражающиеся в неоднократном применении муниципальных программ (муниципальная программа утверждается на определенный период времени, в течение которого реализуются, содержащиеся в ней мероприятия), наличии правовых норм, обязательных для исполнения (муниципальная программа содержит мероприятия, которые носят императивный характер и обязательны для реализации в муниципальном образовании), а также в урегулировании, изменении, прекращении правоотношений (реализация муниципальной программы затрагивает общественные процессы и интересы неопределенного круга лиц).
Отсутствие закрепленных положений о расходных обязательствах в муниципальных программах города не является ключевым показателем при определении нормативности рассматриваемых актов, в связи с тем, что каждая муниципальная программа носит стратегическую цель развития муниципального образования, а не регулирует бюджетные процессы, а потому положения муниципальных программ носят нормативный характер.
Вместе с тем, учитывая нормы действующего законодательства, муниципальные программы должны отвечать принципам и целям реализации национальных приоритетов Российской Федерации.
Прокуратурой города Братска в результате проведения анализа состояния законности в сфере муниципального стратегического планирования в Положении о муниципальных программах города Братска, утвержденном постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385 (далее - Положение) установлены противоречия действующему законодательству.
Проверкой установлено, что отсутствие в Положении о муниципальных программах города Братска, утвержденном Постановлением № 1585, норм об утверждении муниципальной программы правовым актом нормативного характера, создает для правоприменителя свободу при реализации полномочий стратегического развития муниципального образования, а также условия, при которых данные полномочия могут быть реализованы в разрез интересам общества и государства.
Указанное явилось основанием для внесения прокуратурой города в адрес администрации города Братска 30.01.2025 представления, а также принесения протеста на отдельные нормы Положения о муниципальных программах города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385, по результатам рассмотрения которых меры прокурорского реагирования администрацией г. Братска отклонены, соответствующие меры по устранению нарушений администрацией города не приняты.
Кроме того, положения статей 32, 130 Конституции Российской Федерации гарантируют гражданам право участвовать в управлении делами государства, в осуществлении местного самоуправления и решении вопросов местного значения. Аналогичные положения по наделению граждан правами на участие в процесс решения местных вопросов содержит Закон № 131-ФЗ (статьи 26, 28, 32, 33).
Так, непосредственное участие граждан, выражение своего мнения в процессе разработки, изменения, отмены той или иной муниципальной программы является конституционным правом граждан и способствует обеспечению учета интересов граждан, на что в первую очередь направлена реализация муниципальной программы.
Учитывая, что ненормативный акт регулирует права и обязанности конкретно-определенного круга лиц и рассчитан на однократное применение, общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования, предусмотренное статьей 13 Закона № 172-ФЗ, положения о котором содержатся в Положении, не отвечает таким принципам законности, единого правового пространства на территории РФ, логичности, последовательности.
Так, учитывая положения БК РФ, указанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, носящиеся разъяснительный характер и нацеленные, в том числе на единообразие в правотворческой деятельности на территории Российской Федерации, муниципальные программы, действующие на территории города Братска должны быть утверждены нормативным правовым актом.
В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума № 50 с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).
Так, устанавливая срок для приведения Положения о муниципальных программах города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385, в соответствие действующему законодательству, необходимо руководствоваться общим сроком, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которому после принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования.
В судебном заседании представитель административного истца старший помощник прокурора г. Братска – ФИО3 доводы, изложенные в административном исковом заявлении поддержал в полном объеме с учетом их уточнений, дополнительно пояснил, что правовая позиция, изложенная в административном исковом заявлении, принципиально расходится с доводами ответчика, поскольку обе стороны, ссылаясь на системное толкование действующего законодательства, приходят к противоположным выводам относительно статуса оспариваемого акта. Спор возник именно вследствие отсутствия в законодательстве прямой императивной нормы, однозначно классифицирующей данный акт как нормативный или ненормативный, что подтверждается представленными сторонами взаимоисключающими правовыми позициями: со стороны истца – заключением Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а со стороны ответчика — письмами Минфина России. В связи с этим вопрос о статусе акта подлежит разрешению судом путем анализа системы правового регулирования с применением содержательных критериев нормативности, а не только формальных атрибутов. В целях экономии процессуального времени основные доводы, изложенные в исковом заявлении, не повторяются, однако необходимо подчеркнуть позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П, согласно которой нормативные свойства акта определяются тем, оказывает ли он общее регулирующее воздействие, содержит ли предписания о правах и обязанностях персонально неопределенного круга лиц и рассчитан ли на многократное применение. Данные выводы нашли отражение в пункте 1.3 Методических рекомендаций по определению нормативности правовых актов, утвержденных Минюстом России, где в подразделе 6 раздела 3, посвященного муниципальным программам, прямо указано, что акты, регулирующие бюджетные правоотношения, принимаются в форме нормативных правовых актов. Это подтверждается ссылками на Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании», Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в частности, статьей 46) и Бюджетный кодекс РФ, согласно которым объем бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ утверждается решением о бюджете, а сами программы, включая программы социально-экономического развития, должны приниматься в форме нормативных актов. Оспариваемый акт, утвержденный администрацией города Братска, является муниципальной программой, содержащей перечень мероприятий, направленных на благосостояние жителей и улучшение качества их жизни, таких как энергосбережение, формирование комфортной среды, переселение граждан, ремонт дворов и замена освещения, что подразумевает расходование бюджетных средств на цели, затрагивающие права неопределенного круга лиц в рамках всего муниципального образования. Поскольку данные мероприятия носят общий характер и рассчитаны на многократное применение в отношении неконкретизированной группы жителей города, акт обладает всеми существенными признаками нормативного правового акта, и его признание ненормативным противоречит как позиции Конституционного Суда РФ, так и методическим рекомендациям Минюста России и нормам федерального законодательства. Исходят из понимания НПА, его признаков, свойств о природе НПА, полагают, что муниципальные программы являются НПА и соответственно, должны утверждаться нормативно-правовым актом.
В судебном заседании представитель административного ответчика Администрации городского округа муниципального образования г. Братска по доверенности – ФИО4 административные исковые требования прокурора г. Братска не признала, считая их основанными на неверном толковании норм материального права, также в судебном заседании поддерживала возражения, представленные в письменном виде, акцентируя внимание на ключевых аспектах. Положение о муниципальных программах было принято администрацией города Братска в пределах полномочий, установленных Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом № 172-ФЗ и Уставом города, при этом его содержание полностью соответствует требованиям статей 3, 179 БК РФ и статей 6, 40 ФЗ № 172, а процедура принятия и опубликования в газете «Братские Вести» соблюдена в полном объеме согласно статье 59 Устава. Что касается пункта 6 главы 2 Положения, устанавливающего порядок утверждения программ муниципальным правовым актом, то данная норма не нарушает прав неопределенного круга лиц, а лишь определяет способ реализации полномочий местной администрации, поскольку ни Бюджетный кодекс, ни ФЗ № 172 не содержат императивных предписаний о форме утверждения программ; более того, Федеральным законом от 4 августа 2023 года № 416-ФЗ из Бюджетного кодекса были исключены положения об обязательном утверждении муниципальной программы именно муниципальным правовым актом, а ФЗ № 172 допускает как утверждение, так и одобрение таких программ как документов стратегического планирования. Требование прокурора об обязательном указании в Положении на нормативный характер акта утверждения программ, является необоснованным вмешательством в компетенцию органа местного самоуправления и основано на субъективном суждении, тогда как нормативность любого акта определяется исключительно его содержанием: если бы программы содержали нормы права, обязательные для неопределенного круга лиц, они были бы нормативными независимо от формы их утверждения, однако, по своей сути муниципальные программы являются инструментом планирования деятельности органов власти, определяющим ожидаемые результаты, а не устанавливающим правила поведения или регулирующим бюджетные процессы в смысле создания новых правовых норм, что подтверждается позицией Минфина России. Ссылка истца на Постановление Пленума Верховного Суда РФ ошибочна, так как данный документ требует совокупности признаков нормативности: издания в установленном порядке и наличия правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, чего муниципальные программы не содержат. Ненормативный характер программ не влияет на законность процедуры их принятия, которая включает проведение общественных обсуждений на официальном сайте администрации и в ГАС «Управление», официальное опубликование, государственную регистрацию и обеспечение открытости информации через размещение актуальных редакций и годовых отчетов, что полностью исключает нарушение прав граждан. Наконец, методические рекомендации Минюста России, на которые ссылается истец, были утверждены задолго до изменений в законодательстве и в текущих условиях, когда федеральный закон не предписывает нормативную форму утверждения программ, являются неприменимыми, о чем администрация информировала Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, однако даже при сохранении старой позиции муниципальные программы не обладают нормативной природой по своей сути. Рассмотрение вопроса о нормативности муниципальных программ не имеет отношения к делу. Рассматривается вопрос о постановлении, которым утверждено Положение о муниципальных программах города Братска, а именно в части утверждения муниципальных программ города Братска нормативными правовыми актами.
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, доводы возражений, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
В силу частей 2 и 3 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Как предусмотрено частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно части 6 указанной статьи административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Пунктом 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 N 6-П предусмотрено, что нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.
Пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).
В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.
Главой 21 указанного Кодекса предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
В соответствии с ч. 3 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, организацию или должностное лицо, принявшие данный акт (статья 62 КАС РФ).
Согласно пункту 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (абз. 3 п. 1 ст. 179 БК РФ).
В соответствии с ч.5 ст. 3 БК РФ Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
Прокуратурой города Братска в результате проведения анализа состояния законности в сфере муниципального стратегического планирования в Положении о муниципальных программах города Братска, утвержденном постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2002 № 2385 (далее – Положение) установлены противоречия действующему законодательству.
В связи с этим, 30.01.2025 прокурором города Братска ФИО8 мэру г. Братска вынесено представление с требованием о принятии мер к устранению выявленных проверкой нарушений требований действующего законодательства, а также их причин и условий (л.д. 15-19)
Кроме того, 30.01.2025 прокурором города Братска ФИО9 мэру г. Братска принесен протест о приведении в соответствие с требованиями действующего законодательства постановления администрации города Братска от 30.05.2024 № 1585 «О внесении изменений в Положение о муниципальных программах города Братска, утвержденное постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385» (л.д. 8-10).
По результатам рассмотрения протеста от 30.01.2025 года, 07.02.2025 мэром г. Братска в адрес прокурора было сообщено, со ссылкой на ст. 3,39 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», что нормы Положения, устанавливающие, что муниципальная программа утверждается муниципальным правовым актом города Братска, не противоречат действующему законодательству РФ.
В соответствии с п.1 ст.179 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования, порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
Таким образом, законодательство Российской Федерации, включая Бюджетный кодекс РФ, 172-ФЗ, не содержит норм и требований о необходимости утверждения муниципальной программы правовым актом нормативного характера. Обозначенные нормы не указывают на вид документа, которым утверждается муниципальная программа. В п.2 Положения фактически определен вид документа, которым будет утверждена муниципальная программа, а не его характер.
Учитывая изложенное, нормы Положения, устанавливающие, что муниципальная программа утверждается муниципальным правовым актом города Братска, не противоречит действующему законодательству РФ.
Помимо того, действующим законодательством РФ не установлена обязанность утверждать муниципальную программу правовым актом нормативного характера, администрация города Братска также считает, что муниципальные программы относятся к правовым актам ненормативного характера, так как:
1) муниципальная программа не содержит каких-либо правовых норм (правил поведения), обязательных для неограниченного круга лиц, и не является результатом законотворчества.
Муниципальная программа является в соответствии со ст.3 172 ФЗ документом стратегического планирования, содержащем комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителя и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования во исполнение уже установленных законодательством норм;
2) мероприятия муниципальной программы имеют конкретных исполнителей - главных распорядителей бюджетных средств города Братска, являющихся ответственными исполнителями и соисполнителями муниципальной программы, что порождает именно для них, а не в отношении неопределенного круга лиц, определенные права и обязанности;
3) муниципальная программа имеет однократное применение, она ограничена в рамках временного периода реализации, определенного в зависимости от сроков и периодов реализации стратегии муниципального образования, являющейся верхнеуровневым документом стратегического планирования (на основании которого разрабатываются документы нижестоящего уровня, в том числе муниципальные программы) (за исключением муниципальных программ формирования современной городской среды, имеющих обособленные требования в рамках получения софинансирования из областного бюджета на ее реализацию).
Муниципальная программа не содержит положений нормативного характера, направленных на развитие социально-экономического потенциала муниципального образования, не содержит долгосрочных стратегических целей развития муниципального образования, так как она разрабатывается для достижения целей и задач, определенных в стратегии (именно они являются стратегическими), являющейся муниципальным нормативным правовым актом.
Муниципальная программа не регулирует бюджетные процессы, а является в настоящее время отражением в наиболее понятной форме для широкого круга лиц распределения бюджетных ассигнований во взаимосвязи с целями, задачами, направлениями, стоящими перед органами местного самоуправления, в рамках возложенных полномочий, в целях решения вопросов местного значения.
Кроме того, в целях соблюдения законодательства, в том числе в соответствии со статьями 12 и 13 172-ФЗ, обеспечения открытости и доступности информации проекты муниципальных программ города Братска проходят процедуру их общественного обсуждения, постановления об утверждении муниципальных программы, постановления о внесении изменений в муниципальные программы опубликуются, размещаются на официальном сайте администрации города Братска и в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования.
Таким образом, требование к отнесению муниципальных программ к правовым актам нормативного характера избыточно, реализация муниципальных правовых программ осуществляется в рамках законодательства, регулируется нормативными правовыми актами Российской Федерации Иркутской области, муниципального образования города Братска, которые не позволяют создать для правоприменителя свободу при реализации полномочий стратегического развития муниципального образования, а также условия, при которых данные полномочия могут быть реализованы в разрез с интересами общества и государства (л.д. 11-14).
26.02.2025 мэром г. Братска по результатам рассмотрения представления от 30.01.2025 об устранении нарушений федерального законодательства о стратегическом планировании, сообщено следующее.
В целях повышения эффективности реализации государственных и муниципальных программ, особенно в условиях реализации национальных, проектов, и обеспечения единства бюджетной классификации, с учетом Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ (письмо Минэкономразвития России № 3493-ПК/Д19и, Минфина России от 06.02.2023 № 26-02-06/9321) (далее - Методические рекомендации), писем прокуратуры от 14.02.2023 №7-45-2023/348-23-20250004, от 01.02.2024 № 7-25-2024/386-24-20250004 (прилагаются к данному письму) был разработан проект постановления «О внесении изменения в Положение о муниципальных программах города Братска, утвержденное постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385», который согласован прокуратурой г. Братска (письмо от 30.05.2024 № 7-44-2024/1737-24-20250004) и в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации (далее - 172-ФЗ) и Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее-БК) утвержден постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.05.2024 № 1585.
Необходимость перехода на новый порядок формирования муниципальных программ (при отсутствии в действующем законодательстве прямых норм и требований) обусловлена приведением к единообразию структуры данных, прослеживаемости взаимосвязи с государственными программами федерального и регионального уровней, в том числе обеспечением сквозной прослеживаемое и прозрачности параметров, которые подлежат мониторингу и контролю в рамках реализации национальных проектов, региональных проектов, повышением гибкости управления муниципальными программами, а также подготовкой органов администрации города Братска к дальнейшей интеграции информационного взаимодействия и обмена данными при разработке и реализации муниципальных программ в системе «Электронный бюджет» (по мере ввода в эксплуатацию соответствующих компонентов и модулей).
Проекты новых муниципальных программ разработаны в рамках формирования проекта бюджета города Братска на 2025 год и плановый период 2026 и 2027 годов (далее – новые муниципальные программы) в соответствии с перечнем муниципальных программ города Братска, утвержденным постановлением администрации муниципального образования города Братска от 08.10.2018 № 1502, Положением о муниципальных программах города Братска, утвержденным постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.12.2022 № 2385, прошли общественные обсуждения в соответствии со статьей 13 172-ФЗ. Утвержденные в соответствии с пунктом 1 статьи 179 БК муниципальные программы опубликованы, размещены на официальном сайте администрации города Братска, также размещены в РАСУ в соответствии со статьей 12 172-ФЗ.
Приведение новых муниципальных программ в соответствие с решением о бюджете города Братска на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов осуществляется в соответствии пунктом 1 статьи 19 Решения № 388/ г-Д.
Постановления об утверждении муниципальных программ, о внесении в них изменений размещаются на официальном сайте администрации города Братска по адресу: https://www.bratsk-city.ru/dOcuments/postrasp/.
Кроме того в целях обеспечения открытости и доступности информации о муниципальных программах на официальном сайте администрации юрода "Братска (https://www.bratsk-citv.ru/now/prograrrims/mpA размещаются актуальные редакции муниципальных программ, годовые отчеты о реализации муниципальных программ.
Также, на официальном сайте администрации города Братска (https://vvww.bratsk-city.ru/now/proaramms/mp/2025/) по каждой новой муниципальной программе в соответствии с Положением размещаются реестры документов, входящих в состав муниципальной программы, в том числе содержащие ссылки на нормативные правовые акты города Братска, необходимые для реализации муниципальной программы.
Относительно позиций прокуратуры города Братска о необходимости утверждения муниципальных программ нормативным правовым актом, администрация города Братска сообщает следующее.
Законодательство Российской Федерации, включая Бюджетный кодекс РФ, 172-ФЗ, не содержит норм и требований о необходимости утверждения муниципальной программы правовым актом нормативного характера. В целом отмечает, что обозначенные нормы не указывают на вид документа, которым утверждается муниципальная программа.
Помимо того, что действующим законодательством РФ не установлена обязанность утверждать муниципальную программу правовым актом нормативного характера, администрация города Братска также считает, что муниципальные программы относятся к правовым актам ненормативною характера.
Муниципальная программа является в соответствии со статьей 3 172-ФЗ документом стратегическою планирования, содержащим комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления; исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономическою развития муниципального образования во исполнение уже установленных законодательством норм.
Учитывает, что как документ стратегического планирования муниципальная программа может подлежать изменению, включая корректировку целей, задач, результатов, показателей в зависимости от социально-экономических условий, финансирования и иных условий.
Требование к отнесению муниципальных программ к правовым актам нормативного характера избыточно, реализация муниципальных программ осуществляется в рамках законодательства, регулируется нормативными правовыми актами Российской Федерации, Иркутской области, муниципального образования города Братска, которые не позволяют создать для правоприменителя свободу при реализации полномочий стратегического развития муниципального образования, а также условия, при которых данные полномочия могут быть реализованы в разрез с интересами общества и государства.
Учитывая изложенное, реализация стратегического планирования, а также полномочия по принятию муниципальных правовых актов, в том числе нормативных, осуществляется администрацией города Братска с соблюдением требований действующего законодательства РФ.
Дополнительно сообщалось, что администрацией города Братска будет направлен запрос в Иркутский институт муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского, уполномоченного па ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов, в целях получения разъяснений по вопросу правовой природы муниципального правового акта, которым утверждается муниципальная программа (л.д. 21-27).
Из ответа на запрос Института муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского от 20.03.2025 о правовой природе муниципальных программ и актов об их утверждении следует, что государственные программы субъекта Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Это указано в пункте 22 Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ. Данный документ был разработан совместно Минэкономразвития России (№ 3493-ПК/Д19и) и Минфином России (№ 26-02-06/9321) и датирован 6 февраля 2023 года.
Что касается государственных программ Российской Федерации, то они утверждаются нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Эти нормы закреплены в пунктах 9 и 24 Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации, которое было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 года № 786.
Аналогичный подход применяется и при утверждении муниципальных программ. Согласно судебной практике, исследованной Институтом, суды придерживаются мнения, что муниципальная программа должна утверждаться нормативным правовым актом. Примером этому служат апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 февраля 2023 года (дело № 33а-490/2023) и кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2022 года (дело № 88а-15726/2022).
Отмечается, что положения о нормативности правовых актов, утверждающих муниципальные программы, содержатся в Методических рекомендациях по определению нормативности правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Эти рекомендации были разработаны Министерством юстиции России для целей ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (л.д. 31-31).
Из ответа на запрос Института муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского от 17.04.2025 на повторный запрос о правовой природе муниципальных программ и актов об их утверждении следует, что Раздел 6 Методических рекомендаций Минюста РФ (О программах социально-экономического развития муниципального образования, о муниципальных программах) не вступил в противоречие с актуальными редакциями норм Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих положения о государственных (муниципальных) программах.
Более того, пунктом 17 Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, разработанных Минэкономразвития России (№ 3493-ПК/Д19и) и Минфином России (№ 26-02-06-9321) от 06.02.2023 предусмотрено, что опубликованные нормативные правовые акты об утверждении государственных (муниципальных) программ, рекомендуется размещать на специализированных государственных (муниципальных) информационных ресурсах.
Термин «муниципальный правовой акт», используемый в методических рекомендациях по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ (пункты 9, 22, 55), обеспечивает согласованность терминологии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного закона прямо устанавливает, что муниципальный правовой акт представляет собой решение, принятое органом местного самоуправления по вопросам местного значения, и являющееся обязательным для исполнения.
Учитывая изложенное, основания для направления обращения в Министерство юстиции РФ с целью внесения изменений в Методические рекомендации по определению нормативности правовых актом субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов отсутствуют (л.д. 32-33).
29.05.2025 Министерством финансов Российской Федерации было рассмотрено обращение Администрации муниципального образования города Братска Иркутской области по вопросу правовой природы муниципальных программ и сообщено, что Федеральным законом от 4 августа 2023 года № 416-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения в том числе в абзац первый части 2 статьи 179 БК РФ, исключающие необходимость утверждения государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ правовым актом нормативного характера.
Таким образом, в настоящее время БК РФ не установлено каких-либо ограничений в отношении формата утверждения муниципальных программ местной администрацией муниципального образования. Аналогичным образом соответствующие ограничения также не предусмотрены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (л.д. 42-43).
Согласно ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации, Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.
В силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Согласно ст. 42 Устава, администрация г. Братска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления г. Братска, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения г. Братска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления г. Братска федеральными законами и законами Иркутской области. Администрация г. Братска осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным и областным законодательством, настоящим уставом, решениями Думы г. Братска, правовыми актами мэра г. Братска, иными муниципальными правовыми актами г. Братска.
Согласно ст. 43 Устава, администрации города Братска, к компетенции администрации города Братска относится:
1) исполнение полномочий по решению вопросов местного значения города Братска в соответствии с федеральными законами, законами Иркутской области, муниципальными правовыми актами города Братска;
2) исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Братска федеральными законами и законами Иркутской области;
2.1) исполнение полномочий органов местного самоуправления, не отнесенных федеральным или областным законодательством, настоящим Уставом к полномочиям иных органов местного самоуправления города Братска;
3) разработка и реализация концепций, планов и программ развития города Братска, а также утверждение муниципальных программ.
Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением Администрации муниципального образования города Братска утверждено постановление № 2385 от 27.12.2022 «Об утверждении Положения о муниципальных программах города Братска».
Положение о муниципальных программах разработано в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и устанавливает порядок принятия решений о разработке муниципальных программ города Братска (далее - муниципальная программа), их формирования и реализации, порядок установления сроков реализации муниципальных программ, осуществления мониторинга реализации муниципальной программы и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга муниципальной программы, осуществления контроля реализации муниципальной программы и оценки эффективности реализации муниципальной программы.
2. В случае наличия обязательных требований к муниципальной программе, установленных правовыми актами федеральных органов государственной власти и (или) исполнительных органов государственной власти Иркутской области (далее - органы государственной власти), в том числе к порядку общественного обсуждения проекта муниципальной программы, сроку реализации муниципальной программы, содержанию муниципальной программы, к муниципальной программе применяются требования, установленные указанными правовыми актами органов государственной власти.
3. Комитет экономического развития администрации города Братска (далее - комитет экономического развития), комитет финансов администрации города Братска (далее - комитет финансов) осуществляют методическое сопровождение органов администрации города Братска по вопросам разработки и реализации муниципальных программ.
Указанное положение содержит порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации, порядок установления сроков реализации муниципальных программ, порядок осуществления мониторинга муниципальной программы и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга муниципальной программы, порядок осуществления контроля реализации муниципальной программы, порядок оценки эффективности реализации муниципальной программы.
Глава 2 Постановления администрации МО г. Братска от 27.12.2022 N 2385 (ред. от 06.10.2025) «Об утверждении Положения о муниципальных программах города Братска» устанавливает порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации, порядок установления сроков реализации муниципальных программ:
1. Разработка и реализация муниципальной программы осуществляется главным распорядителем бюджетных средств города Братска (далее - ГРБС), определенным в перечне муниципальных программ города Братска в качестве ответственного исполнителя муниципальной программы (далее - ответственный исполнитель) совместно с соисполнителями и участниками муниципальной программы в соответствии с требованиями настоящего Положения во исполнение полномочий, возложенных на органы местного самоуправления города Братска.
В качестве ответственного исполнителя может выступать администрация муниципального образования города Братска (далее - администрация города Братска), отраслевой, функциональный орган администрации города Братска.
Соисполнителем муниципальной программы (далее - соисполнитель) является ГРБС, участвующий в разработке и реализации муниципальной программы. В качестве соисполнителя может выступать администрация города Братска, отраслевой, функциональный, территориальный орган администрации города Братска.
Участником муниципальной программы (далее - участник) является отраслевой, функциональный орган администрации города Братска, не являющийся ГРБС, а также муниципальное учреждение, муниципальное предприятие города Братска, иное учреждение, предприятие, организация, расположенная на территории города Братска, участвующие в разработке и реализации муниципальной программы.
2. Решением о разработке муниципальной программы является ее включение в перечень муниципальных программ города Братска, утверждаемый постановлением администрации муниципального образования города Братска (далее - перечень муниципальных программ), формируемый комитетом экономического развития совместно с комитетом финансов по согласованию с правовым управлением администрации города Братска (далее - правовое управление) исходя из приоритетов, целей, задач, направлений социально-экономического развития города Братска, определенных в Стратегии социально-экономического развития муниципального образования города Братска (далее - Стратегия), полномочий органов местного самоуправления города Братска.
3. В перечне муниципальных программ указываются наименование муниципальной программы, срок ее реализации и ответственный исполнитель.
Утверждение перечня муниципальных программ обеспечивается комитетом экономического развития не позднее 1 апреля текущего года, внесение изменений в перечень муниципальных программ - не позднее 1 октября текущего года, за исключением случая, установленного абзацем третьим настоящего пункта.
В случае необходимости изменения срока реализации муниципальной программы, обусловленного наличием в государственной программе Иркутской области требований к изменению срока реализации соответствующей муниципальной программы, - в течение двух месяцев со дня внесения соответствующих изменений по сроку реализации в государственную программу Иркутской области.
(п. 3 в ред. Постановления администрации муниципального образования г. Братска от 19.12.2024 N 3932)
4. Срок реализации муниципальной программы составляет не менее 3 лет, определяется сроками реализации мероприятий (результатов) структурных элементов муниципальной программы или регламентируется Стратегией.
5. Муниципальная программа состоит из системы документов:
1) стратегических приоритетов в сфере реализации муниципальной программы;
2) паспорта муниципальной программы;
3) паспорта(ов) структурного(ых) элемента(ов) муниципальной программы (муниципальный проект, комплекс процессных мероприятий);
4) утратил силу. - Постановление администрации городского округа муниципального образования г. Братска от 08.08.2025 N 1445.
Ведение реестра документов, входящих в состав муниципальной программы и иных документов, необходимых для реализации муниципальной программы (далее - реестр документов), в том числе обеспечение его актуальности и полноты, осуществляется ответственным исполнителем по каждой муниципальной программе в соответствии с приложением 1 к настоящему Положению. Комитетом экономического развития осуществляется размещение реестров документов на официальном сайте администрации города Братска в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.bratsk-city.ru) (далее - сайт администрации).
(в ред. Постановления администрации городского округа муниципального образования г. Братска от 08.08.2025 N 1445)
6. Документы, указанные в подпунктах 1, 2, 3 пункта 5 настоящей главы разрабатываются в соответствии с приложениями 2 - 5 к настоящему Положению и утверждаются муниципальным правовым актом администрации города Братска об утверждении соответствующей муниципальной программы (далее - МПА).
Документы, указанные в подпункте 4 пункта 5 настоящей главы разрабатываются в соответствии с требованиями, установленными к их разработке и содержанию.
7. Разработанный проект МПА, согласованный комитетом экономического развития, комитетом финансов и правовым управлением, выносится ответственным исполнителем на общественное обсуждение не позднее 1 ноября текущего года.
8. Общественное обсуждение проекта МПА осуществляется в порядке, установленном постановлением администрации города Братска.
9. МПА подлежит утверждению в сроки, установленные постановлением администрации города Братска о порядке и сроках составления проекта бюджета города Братска на очередной финансовый год и плановый период.
10. МПА подлежит официальному опубликованию и размещению на сайте администрации, а также обязательной государственной регистрации в федеральной информационной системе стратегического планирования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - ГАС «Управление») в порядке и сроки, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2015 N 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» (далее - Постановление от 25.06.2015 N 631).
11. В ходе реализации муниципальной программы ответственный исполнитель вправе инициировать внесение изменений в МПА, в том числе по результатам мониторинга, контроля реализации муниципальной программы, предусмотренного соответственно главами 3, 4 настоящего Положения.
12. Проект о внесении изменений в МПА подлежит согласованию с соисполнителями (при необходимости), участниками (при необходимости), комитетом финансов, комитетом экономического развития и правовым управлением.
13. Изменения в МПА, связанные с финансовым обеспечением муниципальной программы, осуществляются ответственным исполнителем:
1) при формировании проекта бюджета города Братска на очередной финансовый год и плановый период - в сроки, установленные постановлением администрации города Братска о порядке и сроках составления проекта бюджета города Братска на очередной финансовый год и плановый период;
2) при формировании проекта о внесении изменений в бюджет города Братска на текущий финансовый год и плановый период - в срок не позднее одного месяца со дня вступления в силу решения Думы города Братска о бюджете на текущий финансовый год и плановый период;
3) при перераспределении объемов финансирования муниципальной программы между ее структурными элементами и (или) изменения объемов финансирования муниципальной программы в течение квартала.
Показатели финансового обеспечения реализации муниципальной программы и структурных элементов муниципальной программы, приведенные в паспорте такой программы и паспортах ее структурных элементов, должны соответствовать сводной бюджетной росписи на каждую квартальную дату.
По итогам года внесение изменений в МПА, связанных с финансовым обеспечением муниципальной программы, осуществляется ответственным исполнителем не позднее 15 января года следующего за отчетным.
14. Изменения в МПА, связанные с финансовым обеспечением муниципальной программы и ее структурных элементов, осуществляются ответственным исполнителем при необходимости в течение квартала при перераспределении объемов финансирования муниципальной программы между ее структурными элементами, соисполнителями, мероприятиями (результатами) и (или) изменения объемов финансирования структурных элементов муниципальной программы по следующим основаниям:
1) за счет безвозмездных поступлений (выделения и (или) изменения объема) субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из федерального, областного бюджета, направляемых на реализацию муниципальной программы;
2) за счет безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, имеющих целевое назначение, направляемых на реализацию муниципальной программы;
3) по дополнительным основаниям для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета города Братска, предусмотренным решением Думы города Братска о бюджете города Братска на очередной финансовый год и плановый период, за счет зарезервированных в бюджете средств.
(пп. 3 в ред. Постановления администрации городского округа муниципального образования г. Братска от 08.08.2025 N 1445)
15. Иные изменения в МПА, в том числе исправление технических ошибок (описок, опечаток, грамматических или арифметических ошибок либо подобных ошибок), осуществляются ответственным исполнителем при необходимости.
16. При внесении изменений в муниципальную программу не допускается:
1) внесение в течение финансового года изменений в наименование мероприятия (результата), соответствующее утвержденному наименованию и коду целевой статьи расходов бюджета, за исключением случая, если в течение финансового года по указанному мероприятию (результату), соответствующему утвержденному наименованию и коду целевой статьи расходов бюджета, не производились кассовые расходы соответствующего бюджета;
2) внесение изменений в части корректировки показателей муниципальной программы, структурных элементов муниципальной программы за отчетный год после его окончания.
17. В случае внесения изменений в МПА ответственный исполнитель направляет уведомление о внесении изменений в муниципальную программу в ГАС «Управление» в порядке и сроки, установленные Постановлением от 25.06.2015 N 631.
18. Перечень направлений деятельности (расходов) не подлежащих включению в муниципальные программы, определен в соответствии с приложением 6 к настоящему Положению.
Прокурор города Братска, ссылаясь на ст. 3 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50, а также на ст. 46 прежней редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», просил признать оспариваемое постановление в части утверждения муниципальных программ города Братска правовыми актами недействующим, поскольку муниципальные программы регулируют бюджетные правоотношения, затрагивают интересы неопределенного круга лиц и, следовательно, акты об их утверждении должны иметь статус нормативных правовых актов.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного суда РФ N 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Таким образом, признаки, характеризующие содержание акта, являются приоритетными по отношению к тем, которые определяют его форму.
При этом признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяет муниципальную программу как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования (пункт 35 статьи 3 Закона № 172-ФЗ).
Согласно пункту 3 части 6 статьи 11 Закона № 172-ФЗ, в соответствии с требованиями к порядку разработки, утверждения (одобрения) и содержанию документов стратегического планирования, установленными настоящим Федеральным законом, последовательность и порядок разработки документов стратегического планирования и их содержание определяются на уровне муниципального образования органами местного самоуправления, определенными в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не содержит императивного предписания о том, что акт, утверждающий муниципальную программу, должен иметь статус нормативного правового акта. Отсутствие такого прямого указания в федеральном законе означает, что орган местного самоуправления наделен компетенцией определять форму акта об утверждении программы в пределах своих полномочий, установленных Уставом муниципального образования и действующим законодательством, при условии соблюдения требований БК РФ и Закона № 172-ФЗ к содержанию и процедуре разработки программ.
Федеральным законом от 4 августа 2023 года № 416-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения, в том числе, в абзац первый части 2 статьи 179 БК РФ, исключающие необходимость утверждения государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ правовым актом нормативного характера.
Более того, Федеральный закон от 04.08.2023 № 416-ФЗ, внесший изменения в Бюджетный кодекс РФ, исключил прямое требование об обязательном утверждении муниципальных программ именно нормативным правовым актом, оставив за местным сообществом право определять форму утверждения в рамках устава и локальных положений, если иное не установлено федеральным законом. В данном случае федеральный закон (№ 172-ФЗ) не содержит такого императивного требования.
Кроме того, в ходе судебного заседания представитель административного истца обосновывая свои требования, ссылался на положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в частности, на статью 46), утверждая, что именно данный закон регулирует вопросы нормативного закрепления полномочий по утверждению муниципальных программ. При этом в обоснование доводов административного иска не указал, какому нормативному правовому акту (актам), имеющим большую юридическую силу не соответствует оспариваемый нормативный акт.
Суд обращает внимание, что статья 46 вышеуказанного закона утратила силу на основании Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Несмотря на то, что данной нормой регулировался порядок принятия местных нормативных правовых актов, она не содержала прямого предписания о том, что акт, утверждающий муниципальную программу, должен иметь статус нормативного правового акта.
Администрация г. Братска обоснованно указывает, что муниципальные программы разрабатываются в рамках бюджетного процесса, их содержание (перечень мероприятий, показатели, финансирование) утверждается решением о бюджете или иными актами, регулирующими бюджетные отношения. Форма акта об утверждении программы (нормативная или ненормативная) не меняет ее сути как документа планирования, а не источника норм права.
Методические рекомендации Минюста России, на которые ссылается прокурор, носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Более того, как указано в материалах дела, данные рекомендации не отменяли норму о том, что форма утверждения программ определяется местным законодательством, если федеральный закон не устанавливает иное.
Суд также учитывает, что процедура утверждения муниципальных программ Администрацией г. Братска включает проведение общественных обсуждений (ст. 13 Закона № 172-ФЗ), размещение информации в ГАС «Управление» и официальное опубликование, что обеспечивает прозрачность и доступность информации для неопределенного круга лиц, удовлетворяя требования законности и открытости.
Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, а также в новой редакции после внесения изменений Федеральным законом от 04.08.2023 № 416-ФЗ, не содержит прямого указания на то, что акт, утверждающий муниципальную программу, должен быть нормативным правовым актом.
Ранее действовавшая ст. 46 Закона РФ № 131-ФЗ, которая могла трактоваться истцом как основание для нормативности бюджетных актов, была утрачена с 1 марта 2025 года в связи с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ.
Отсутствие в федеральном законе императивной нормы, обязывающей утверждать программы именно нормативным правовым актом, означает, что орган местного самоуправления обладает дискреционным правом (свободой усмотрения) в выборе формы правового акта, регулирующего внутренние организационные вопросы, при условии, что такая форма не противоречит существу федеральных законов.
Утверждение программы постановлением Главы города (актом исполнительно-распорядительного характера) не противоречит ФЗ № 172-ФЗ, так как данный закон лишь требует наличия программы и ее утверждения, но не детализирует форму утверждающего документа, оставляя этот вопрос в ведении устава муниципального образования и местных нормотворческих процедур.
Методические рекомендации не являются нормативными правовыми актами. Они не обладают большей юридической силой, обязательной для судов и органов власти, и не могут создавать новые права или обязанности, либо изменять существующие правовые режимы.
В соответствии с ч.2 ст.215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:
1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При указанных выше обстоятельствах административные исковые требования прокурора города Братска в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области о признании Положения о муниципальных программах города Братска от 27.12.2022 № 2385, с момента вступления решения суда в законную силу недействующим в части утверждения муниципальных программ города Братска правовыми актами, удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь статьями 178-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административные исковые требования Прокурора города Братска в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области о признании Положения о муниципальных программах города Братска от 27.12.2022 № 2385, с момента вступления решения суда в законную силу недействующим в части утверждения муниципальных программ города Братска правовыми актами – оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Иркутский областной суд через Братский городской суд Иркутской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Жидкова С.Г.
Мотивированное решение суда составлено 04 июня 2026 года
Судья Жидкова С.Г.