РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
21 июля 2026 года г. Улан-Удэ
Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Казанцевой Т.Б., при секретаре Бальбуровой С.А., с участием прокурора Салихова Р.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Первого заместителя руководителя Администрации Прибайкальского муниципального района Республики Бурятия Миронова Сергея Николаевича о признании недействующим в части нормативного правового акта - Решения Совета депутатов Прибайкальского района от 17 ноября 2015г. № 101,
УСТАНОВИЛ:
Решением Совета депутатов Прибайкальского района Республики Бурятия от 17 ноября 2015г. № 101 утверждено Положение «О порядке отчета депутатов, должностных лиц, органов местного самоуправления муниципального образования «Прибайкальский район» и выборных должностных лиц». Решение опубликовано на официальном сайте Администрации МО «Прибайкальский район» 2 февраля 2016г., а также в официальном печатном издании муниципального образования – газете «Прибайкалец» № 7 (7738) от 12 февраля 2016г.
Решением Совета депутатов Прибайкальского района от 23 апреля 2021г. № 191 в решение Совета депутатов Прибайкальского района от 17 ноября 2015г. № 101 внесены изменения, предусматривающие исключение положений об отчетности выборных должностных лиц и главы района. Решение опубликовано в официальном печатном издании – газете «Прибайкалец» № 17 (8008) от 07 мая 2021г.
Главой 4 названного решения установлен порядок предоставления отчетности должностных лиц администрации района перед Советом депутатов района, в том числе определены требования к содержанию отчета(п.п.3, 4), порядку его представления Совету депутатов (п.п.5, 6), рассмотрения и утверждения представительным органом (п.п.7-9), публикации решения, принятого по итогам рассмотрения отчета (п.11).
Положение содержит указание на то, что перечень должностных лиц, представляющих отчет о деятельности возглавляемого структурного подразделения и график отчета утверждается решением Совета депутатов на текущий год (п.2), деятельность должностного лица может быть признана удовлетворительной или неудовлетворительной (п.9), решением могут быть даны рекомендации о поощрении должностного лица или о привлечении его к дисциплинарной ответственности (п.10).
Административный истец Миронов С.Н. обратился с административным исковым заявлением, требования по которому уточнил в ходе рассмотрения дела. С учетом уточнения просил признать недействующей главу 4 Положения «О порядке отчета депутатов, должностных лиц, органов местного самоуправления муниципального образования «Прибайкальский район» и выборных должностных лиц», утвержденного решением от 17 ноября 2015г. №101, ссылаясь на нарушение прав Миронова С.Н., как Первого заместителя руководителя Администрации МО «Прибайкальский район» - Председателя Комитета по экономическому развитию Прибайкальского района, в отношении которого был применен нормативный акт.
В обоснование исковых требований административный истец ссылается на положения п. 11.1 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. «и» ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 20 марта 2025г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», из которых следует, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. По мнению истца, представительные органы муниципального образования не наделены федеральным законодательством полномочиями о заслушивании ежегодных отчетов должностных лиц, руководителей структурных подразделений местных администраций.
Административный истец Миронов С.Н. в судебное заседание, о котором был извещен надлежащим образом, не явился, его представитель по доверенности Челмодеев И.О. исковые требования поддержал по доводам, изложенным в иске и уточнениях к иску. Дополнительно пояснил, что полномочия по принятию оспариваемого решения у ответчика отсутствовали. В федеральном законодательстве закреплены контрольные функции со стороны Совета депутатов муниципального образования только в отношении главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах деятельности местной администрации.
Действующая на основании доверенности представитель административного ответчика Мохосоева И.А. и председатель Совета депутатов МО «Прибайкальский район» Титов Г.А. исковые требования не признали, указав, что представительный орган муниципального района по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Бурятия, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Оспариваемое Положение является нормативным правовым актом, формализующим процедуру реализации одной из ключевых функций управления - функции контроля. Согласно абз. 19 ч. 1 ст. 26 Устава района (в редакции, действовавшей на момент принятия акта), п. 9 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 8 ч. 1 ст. 16 Закона № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» к исключительной компетенции Совета депутатов относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами своих полномочий по решению вопросов местного значения, прямо закрепляет полномочие Совета заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального района - руководителя администрации, а также отчеты о деятельности местной администрации и иных подведомственных главе района органов. По мнению представителя административного ответчика, установление порядка и стандартов отчетности должностных лиц перед представительным органом является прямой обязанностью Совета депутатов и служит реализации его контрольной функции. Отмечает, что оценка деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления носит оценочный характер. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу выражена в Определении от 25 января 2012г. № 144-0-0.
Судом на основании ст.150 КАС РФ дело рассмотрено в отсутствие административного истца, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.
Суд, выслушав стороны, заключение прокурора Салихова Р.Н., указавшего на наличие оснований для удовлетворения иска, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч.1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно ч.7 ст.213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта в силу ч.8 ст.213 КАС РФ суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обосновывая право на обращение в суд, истец указал, что в отношении него был применен оспариваемый нормативный правовой акт, поскольку решением ответчика №131 от 24 октября 2025г. по результатам отчета истца на основании оспариваемого положения была признана неудовлетворительной его деятельность за 9 месяцев 2025г. в качестве первого заместителя руководителя Администрации Прибайкальского района. Данное решение было им оспорено в суде, однако решением Прибайкальского районного суда от 10 февраля 2026г. в удовлетворении иска было отказано. При рассмотрении дела был применен оспариваемый в настоящем деле нормативный правовой акт.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что административный истец, являющийся субъектом оспариваемых положений, в отношении которого был применен нормативный правовой акт, имеет право на обращение в суд с иском о признании его недействующим.
Рассматривая спор по существу, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В силу п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На момент принятия оспариваемого решения общие принципы организации местного самоуправления были определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ), применяемым далее судом в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения.
В соответствии со ст.7 названного закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.ч.1, 7).
Как следует из материалов дела, оспариваемое истцом решение №101, которым утверждено Положение о порядке отчета депутатов, должностных лиц, органов местного самоуправления муниципального образования «Прибайкальский район» и выборных должностных лиц, принято 17 ноября 2015 года на очередной XV сессии Совета депутатов МО «Прибайкальский район» при наличии кворума (15 депутатов из 15) единогласно всеми депутатами. Решение подписано председателем Прибайкальского районного Совета депутатов и Главой муниципального образования «Прибайкальский район, опубликовано в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования, в газете «Прибайкалец», размещено на официальном сайте муниципального образования Прибайкальский район.
В указанной части процедура принятия нормативного акта в данном случае не нарушена.
Изменениями, внесенными решением Совета депутатов МО Прибайкальский район №191 от 23 апреля 2021г., содержание оспариваемой истцом главы 4 Положения не затрагивается.
Согласно ч.1 ст.34 Закона №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В пунктах 1 - 11 ч.10 ст.35 данного закона определены вопросы, решение которых отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, включая контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п.9), при этом указано, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч.11 указанной статьи).
Пунктом 3 ст.34 Закона №131-ФЗ при этом определено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Данные положения воспроизведены также и в Законе Республики Бурятия от 7 декабря 2004г. №896-III «Об органах местного самоуправления в Республике Бурятия» в действовавшей на момент принятия оспариваемого решения редакции.
Статьей 44 Закона №131-ФЗ регламентируется в том числе содержание устава муниципального образования, перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть предусмотрены в уставе, приведен в ч.1 названной нормы, в части 2 закреплена возможность регулирования уставом иных вопросов организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Входящий в систему муниципальных правовых актов устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющим специальную процедуру принятия (в том числе необходимость соблюдения требований о публикации проекта, его обсуждения населением, принятие квалифицированным большинством голосов), имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (части 1 и 2 ст.43 Федерального закона № 131-ФЗ) и устанавливает помимо прочего структуру органов местного самоуправления и пределы их компетенции, положения о подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления в соответствии с нормами федерального законодательства и законодательства субъекта РФ.
В то же время предусмотренные частью 2 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ положения свидетельствуют о том, что возможность регулирования в уставе иных вопросов должна быть прямо предусмотрена в законах Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
Таким образом, из буквального толкования данных норм федерального законодательства следует, что иными полномочиями, прямо не предусмотренными Законом № 131-ФЗ, в том числе по вопросам организации и деятельности указанных органов, форм подотчетности и подконтрольности исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, представительный орган муниципального образования может быть наделен только уставом муниципального образования и только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как на момент принятия оспариваемого решения, так в действующих в настоящее время нормах - Федеральном законе от 21 декабря 2021г. №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», а также в Законах Республики Бурятия от 7 декабря 2004г. № 896-III, от 18 декабря 2025г. №1325-VII «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» содержатся лишь общие нормы о подконтрольности органов местного самоуправления представительному органу, представлении отчета главы муниципального образования, главы местной администрации, и отсутствуют положения о возможности осуществления контроля путем предоставления отчетности иными помимо главы муниципального образования, главы местной администрации, должностными лицами исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
Не определены указанные правомочия и в уставе муниципального образования «Прибайкальский район», который является актом высшей юридической силы на территории района.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что решение Прибайкальского районного Совета депутатов от 17 ноября 2015 года №101 в оспариваемой истцом части (глава 4), предусматривающей порядок предоставления отчетов должностных лиц администрации района, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято не в той форме и порядке, как это предусмотрено федеральным законом, следовательно, подлежит признанию недействующим.
Согласно п.1 ч.2 ст. 215 КАС РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Устанавливая дату, с которой должны быть признаны недействующими положения нормативно-правового акта, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в пунктах 38, 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», принимает во внимание, что имеются пороки в процедуре принятия нормативного акта, а также то, что признание нормы недействующей не с момента принятия, а с иной даты не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов истца, в связи с чем приходит к выводу, что глава 4 Положения о порядке отчета депутатов, должностных лиц, органов местного самоуправления муниципального образования «Прибайкальский район» и выборных должностных лиц», утвержденного решением Прибайкальского районного Совета депутатов от 17 ноября 2015 года №101, подлежит признанию недействующей с момента принятия.
В соответствии с пунктом 2 части 4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации информация о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов местного самоуправления, на официальном сайте Прибайкальского муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный суд Республики Бурятия.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный суд Республики Бурятия
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление удовлетворить.
Признать не действующей с момента принятия главу 4 Положения о порядке отчета депутатов, должностных лиц, органов местного самоуправления муниципального образования «Прибайкальский район» и выборных должностных лиц», утвержденного решением Прибайкальского районного Совета депутатов от 17 ноября 2015 года №101.
Обязать Прибайкальский районный Совет депутатов опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органов местного самоуправления, на официальном сайте Прибайкальского муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Бурятия в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Т.Б. Казанцева
Решение в окончательном виде изготовлено 4 августа 2026г.