РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
21 августа 2026 г. г. Братск
Братский городской суд Иркутской области в составе:
председательствующего судьи Павловой Т.А., при секретаре судебного заседания Мелиховой А.В., с участием административного истца – представителя администрации городского округа муниципального образования г. Братска Иркутской области Катунцевой А.Г., действующей на основании доверенности от 2 июня 2026 г. № Исх-2328/01/26, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-2727/2026 по административному исковому заявлению администрации городского округа муниципального образования г. Братска Иркутской области к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области и заместителю министра – начальнику управления природных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Юргановой Елене Викторовне о признании действий незаконными, возложении обязанности устранить допущенные нарушения,
УСТАНОВИЛ:
администрация муниципального образования г. Братска обратилась в суд с административным исковым заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области и заместителю министра – начальнику управления природных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Юргановой Е.В. о признании действий незаконными, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.
В обоснование требований административным истцом указано на то, что согласно п. 36 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131) к вопросам местного значения городского округа относится установление правил использования водных объектов для рекреационных целей.
В соответствии с ч. 2 ст. 50 Водного кодекса РФ правила использования водных объектов для рекреационных целей утверждаются органами местного самоуправления по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, предмет согласования органами государственной власти субъектов Российской Федерации, пределы их компетенции по данному полномочию Водным кодексом РФ не установлены.
На территории Иркутской области действует Положение о порядке согласования правил использования водных объектов для рекреационных целей утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденное Постановлением Правительства Иркутской области от 20 февраля 2025 г. № 148-пп (далее – Положение), согласно которому:
1) подготовленные органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области Правила использования водных объектов для рекреационных целей (далее - Правила) направляются для согласования в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области,
2) Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области направляет Правила по компетенции на согласование в части соответствия Правил ч. 3 ст. 50 Водного кодекса Российской Федерации в следующие исполнительные органы государственной власти Иркутской области:
а) министерство имущественных отношений Иркутской области;
б) министерство спорта Иркутской области, в) министерство здравоохранения Иркутской области;
г) агентство по туризму Иркутской области,
3) по результатам рассмотрения Правил уполномоченный орган готовит заключение о согласовании или об отказе в согласовании Правил по своей компетенции с обоснованием принятого решения и направляет его в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области;
4) в случае непоступления в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в установленный пунктом 6 Положения срок заключения уполномоченного органа Правила считаются согласованными с этим органом;
5) министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в течение 13 рабочих дней со дня получения заключений от уполномоченных органов принимает решение о согласовании Правил либо об отказе в их согласовании;
6) при поступлении в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области хотя бы от одного уполномоченного органа заключения об отказе в согласовании Правил министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области принимает решение об отказе в согласовании Правил.
Исходя из норм Положения уполномоченные органы отказывают в согласовании Правил при их несоответствии ч. 3 ст. 50 Водного кодекса РФ, а министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области вправе принять решение об отказе в согласовании Правил исключительно при наличии хотя бы одного заключения уполномоченного органа об отказе в согласовании Правил. Иных основании для отказа в согласовании Правил ни у министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области, ни у уполномоченных органов не имеется.
Правила использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях разработаны администрацией города Братска в мае 2025 года. Однако, до настоящего времени Правила не утверждены по причине неоднократного отказа в их согласовании министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области. По состоянию на текущую дату администрации города Братска 4 раза отказано в согласовании Правил. При этом, данные отказы не соответствуют Положению и нарушают права администрации города Братска, поскольку препятствуют осуществлению полномочий по решению данного вопроса местного значения.
Разработанные Правила были направлены в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области *** г. По результатам рассмотрения Правил от министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области поступил отказ в согласовании от *** г., который не соответствовал Положению, поскольку содержал в себе основания для отказа, не предусмотренные Положением. Отказ содержал в себе два замечания, одно из которых администрация г. Братска, несмотря на несоответствие отказа Положению, устранила, по второму замечанию были даны пояснения о невозможности предлагаемого правового регулирования по причине того, что все уже урегулировано в вышестоящем законодательстве.
Вместе с ответом на отказ администрацией города Братска в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области повторно ДД.ММ.ГГГГ направлены на согласование Правила.
ДД.ММ.ГГГГ от министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области получен отказ в согласовании Правил, который также не соответствовал Положению, так как не содержал каких-либо возражений на доводы администрации города Братска, изложенные в ответе на первоначальный отказ, и, более того содержал основания для отказа в согласовании. Повторный отказ содержал уже четыре основания для отказа в согласовании, а также ссылку на модельный муниципальный нормативный правовой акт «Об утверждении Правил использования водных объектов в рекреационных целях», разработанный Иркутским областным государственным казенным учреждением «Институт муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского» (далее - модельный акт), который по мнению министерства учитывает весь массив законодательства и юридически грамотно сформулирован. То есть, фактически, министерство указало на необходимость разработки Правил в соответствии с модельным актом.
Администрацией города Братска ДД.ММ.ГГГГ в ответ на повторный отказ были направлены пояснения о невозможности включения в Правила положений, предлагаемых министерством, а также указали, что первоначальный отказ не содержал правовых оснований, в связи с чем администрация города Братска считает необоснованными отказы. Также администрацией города Братска указано, что местное самоуправление согласно ст. 130 Конституции РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, статья 4 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Обязанность по принятию муниципальных правовых актов на основе модельных актов на сегодняшний день законодательством императивно не определена, вместе администрацией города Братска в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в третий раз были направлены на согласование Правила.
ДД.ММ.ГГГГ от министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области администрацией города Братска получен отказ в согласовании Правил в третий раз. Данный отказ помимо того, что не соответствовал Положению, также не содержал каких-либо контраргументов на доводы администрации города Братска, изложенные ранее, и, более того содержал в себе основания для отказа, не указанные в предыдущих отказах. В очередной раз в отказе министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области обратило внимание на модельный акт который разработан, по их мнению, в целях единообразия юридической техники при разработке и утверждении Правил. Указано, что факт отсутствия барьеров для принятия модельного правового акта подтвержден Прокуратурой Иркутской области.
В своем ответе на третий отказ администрация города Братска привела следующие доводы:
1) разработанные администрацией города Братска Правила соответствуют требованиям к содержанию данного нормативного правового акта, установленные ст. 50 Водного кодекса РФ;
2) требования министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области о включении некоторых положений, имеющихся в модельном акте, в Правила, необоснованы поскольку действующим законодательством не предусмотрено регулирование таких вопросов в Правилах;
3) при принятии решения об отказе в согласовании Правил министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области каждый раз указывало разные основания для отказа, что свидетельствует исключительно о субъективной позиции, не основанной на законе;
4) вывод министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области об отсылочном и неконкретном характере Правил является необоснованным;
5) поскольку отказы министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области являются необоснованными, они нарушают права администрации города Братска на самостоятельное решение данного вопроса местного значения.
Несмотря на несоответствие третьего отказа Положению, администрация города Братска в ответе на данный отказ подробно изложила свою позицию по каждому замечанию, и указала на необоснованность данных замечаний.
Также администрация города Братска указала, что проведен детальный анализ модельного акта в целях рассмотрения возможности его применения в Правилах, по результатам которого выявлена невозможность его применения в качестве основы для разработки Правил.
Администрация города Братска просила согласовать направляемые в четвертый раз Правила без учета модельного акта.
ДД.ММ.ГГГГ от министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области получен отказ в согласовании Правил в четвертый раз. Данный отказ также не соответствует требованиям Положения, в части перечня основании для отказа в согласовании, а также не содержит каких-либо контраргументов относительно доводов администрации города Братска о невозможности включения в Правила положений, предлагаемых министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области. В последнем отказе указано, что позиция министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области остается неизменной по результатам рассмотрения и принятия решения об отказе в согласовании Правил. Относительно доводов администрации города Братска о невозможности применения модельного акта для разработки Правил, сделан вывод об отсутствии в модельном акте каких-либо противоречий законодательству, а также указано на согласование данного модельного акта различными органами власти.
Вместе с тем, администрация города Братска полагает, что последний отказ, как и предыдущие три отказа, не соответствует Положению, и нарушает право администрации города Братска. Такого основания для отказа, как несоответствие модельному акту ни в Положении, ни в целом законодательством не установлено. Позиция министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области о том, что разработка Правил должна осуществляться в соответствии с модельным актом является вмешательством в деятельность администрации города Братска, что нарушает ее конституционные права на самостоятельное осуществление свои полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренные статьей 12 и частью 1 статьи 132 Конституции РФ.
Администрацией города Братска надлежащим образом исполнена обязанность по разработке Правил с соблюдением требований ч. 3 ст. 50 Водного кодекса РФ в связи с чем, исходя из порядка согласования, установленного Положением, основания для отказа в согласовании Правил у министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области отсутствуют.
Учитывая изложенное, администрация города Братска изначально лишена права на беспрепятственное осуществление полномочий по утверждению Правил, то есть свободное решение вопросов местного значения.
В судебном заседании представитель административного истца администрации муниципального образования г. Братска Иркутской области Катунцева А.Г. административный иск поддержала по доводам и основаниям, изложенным в иске, просила заявленные требования удовлетворить в полном объеме, пояснив, что позиция Министерства основана исключительно на субъективной позиции, не основанной на законе. В возражениях на административное исковое заявление не содержится ни одной нормы закона, которая обосновывала бы позицию Министерства. Кроме того, Министерство указывает о том, что к их компетенции относится оценка целесообразности и полноты Правил, а также выбор юридической техники и их изложения. Однако, Положение не содержит такого предмета согласования ни для министерств, ни для уполномоченных органов. Кроме того, в принципе целесообразность и полнота Правил, а также выбор юридической техники это исключительно компетенция того органа, который принимает такие документы, в этом и выражается самостоятельность органа. Также Министерство указало в своих возражениях о том, что по своей природе согласование Правил предполагает содержательную, а не формальную оценку представленного проекта. При этом предмет согласования не определен Водным кодексом РФ, он определен исключительно в Положении. где определена оценка Правил именно на соответствие ч. 3 ст. 50 Водного кодекса РФ.
Часть 3 ст. 50 Водного кодекса РФ содержит в себе перечень положений, которые должны содержаться в Правилах. Требования этой нормы закона административным истцом исполнены в полном объеме.
Министерство, пользуясь тем, что в отношении него предмет согласования не урегулирован, каждый раз отказы готовит на основании субъективной позиции, не основываясь на законе, тем самым вмешиваясь в компетенцию администрации, в ее самостоятельность в части определения полноты правового регулирования проекта Правил и юридической техники.
В возражениях указано, что письмо от ДД.ММ.ГГГГ ***, это фактический отказ ***, заместитель министра говорит, что данный исходящий представляет собой не решение об отказе, а совместный подготовленный с институтом Сперанского ответ на запрос администрации от ДД.ММ.ГГГГ исх. ***. С данными доводами нельзя согласиться, поскольку в исходящем администрации, на который ссылается административный ответчик, администрация в своем сопроводительном письме указала обоснования, привела доводы, почему модельный акт не может быть применен для разработки Правил, при этом просили, учитывая изложенное, согласовать проект Правил использования объектов в рекреационных целях без учета модельного акта. То есть просьбу о согласовании данный исходящий документ содержал, поэтому он не может рассматриваться как просто запрос администрации, это запрос о согласовании.
Законодательством не предусмотрена обязательность использования модельных актов, это носит рекомендательный характер, является просто помощью органам местного самоуправления. В принятии правовых актов они исключительно самостоятельны, в том числе предмет и полнота правового регулирования, юридическая техника являются исключительно компетенцией администрации г. Братска.
В судебное заседание административный ответчик – представитель Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области не явился, извещен надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представил суду заявление о рассмотрении заявленных требования в отсутствии представителя административного ответчика, возражения по заявленным требованиям, из которых следует, что полномочие по согласованию правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, возложено на министерство постановлением Правительства Иркутской области от 29 августа 2024 г. № 675-ПП «О внесении изменений в пункт 7 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области».
Постановлением Правительства Иркутской области от 20 февраля 2025 г. № 148-пп утверждено Положение о порядке согласования Правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.
С учетом изложенного, министерство является органом исполнительной власти Иркутской области, принимающим решение о согласовании Правил использования водных объектов для рекреационных целей, подготовленных органами местного самоуправления.
На основании Положения о порядке согласования Правил, проекты Правил направляются в министерство, откуда направляются по компетенции в министерство имущественных отношений Иркутской области, министерство спорта Иркутской области, министерство здравоохранения Иркутской области, агентство по туризму Иркутской области. В случае непоступления в министерство заключений от указанных органов, Правила считаются согласованными с этим органом.
ДД.ММ.ГГГГ министерством главам всех муниципальных образований Иркутской области направлены рекомендации по подготовке Правил, со ссылкой на разработанный Иркутским областным государственным казенным учреждением «Институт муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского» модельный муниципальный нормативный правовой акт «Об утверждении Правил использования водных объектов для рекреационных целей». Модельные муниципальные нормативные правовые акты разрабатываются в целях обеспечения единого правового пространства, а также оказания содействия органам местного самоуправления в формировании нормативной правовой базы.
Соответствующее письмо также направлено главам органов местного самоуправления ИОГКУ «Институт муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского» ДД.ММ.ГГГГ № Исх(А-З)-154/25.
Проекты постановления администрации городского округа муниципального образования города Братска «Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области, для рекреационных целей» поступали в министерство неоднократно.
1. Дата поступления проекта ДД.ММ.ГГГГ Решение Министерства ДД.ММ.ГГГГ *** «О рассмотрении правил». По результатам рассмотрения проекта постановления министерством принято решение об отказе в его согласовании, в связи с тем, что в представленных Правилах в главе 2 «Требования к определению водных объектов или их частей, предназначенных для использования в рекреационных целях» отсутствует ссылка на Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» о критериях безопасности водного объекта; Глава 7. «Требования к охране водных объектов» не содержит запретов использования водных объектов, обязанностей органов местного самоуправления и водопользователей, кем осуществляется охрана водных объектов, оснащение мест отдыха на водных объектах.
При этом Минспорта области не высказал замечаний, Минздрав области вынесено положительное заключение, Минимущество области без замечаний, Агентство по туризму указало на замечания.
2. Дата поступления проекта ДД.ММ.ГГГГ Решение Министерства ДД.ММ.ГГГГ *** «О рассмотрении правил». По результатам рассмотрения проекта постановления министерством принято решение об отказе в согласовании Правил города Братска, по следующим основаниям. Представленный проект Правил города Братска не содержат информации об ответственности за нарушение настоящих Правил. В Главе III представленных Правил города Братска отсутствует информация о том, что должно размещаться в зоне отдыха, а также информация по учету пляжей в Государственной инспекции по маломерным судам Главного управления МЧС России по Иркутской области. В Главе V Правил города Братска полностью отсутствует информация о мероприятиях по содержанию мест отдыха, а также информация об особенностях организации мероприятий, связанных с купанием и обучением плаванию детей.
При этом Минспорта области не высказал замечаний, Минздрав области вынесено положительное заключение, Минимущество области согласовано, Агентство по туризму согласовано.
3. Дата поступления проекта ДД.ММ.ГГГГ Решение Министерства ДД.ММ.ГГГГ *** «О рассмотрении правил». По результатам рассмотрения проекта постановления министерством принято решение об отказе в согласовании Правил города Братска, по следующим основаниям. В главе 7 «Требования к охране водных объектов» отсутствуют запреты использования водных объектов, обязанности органов местного самоуправления и водопользователей, кем осуществляется охрана водных объектов, оснащение мест отдыха на водных объектах; отсутствует информация об ответственности за нарушение настоящих Правил; отсутствует в главе III информация о том, что должно размещаться в зоне отдыха, а также информация по учету пляжей в Государственной инспекции по маломерным судам Главного управления МЧС России по Иркутской области; в главе V полностью отсутствует информация о мероприятиях по содержанию мест отдыха, а также информация об особенностях организации мероприятий, связанных с купанием и обучением плаванию детей.
При этом Минспорта области не высказало замечаний, Минздрав области вынесено положительное заключение, Минимущество области не высказало замечаний, Агентство по туризму - по умолчанию.
4. Дата поступления проекта ДД.ММ.ГГГГ Решение Министерства ДД.ММ.ГГГГ *** «О рассмотрении правил». По результатам рассмотрения проекта постановления министерством принято решение об отказе в согласовании Правил города Братска, в связи с не устранением указанных ранее замечаний. Противоречий законодательству в модельном правовом акте не установлено.
При этом согласование данного проекта с ведомствами не производилось.
С учетом изложенного проект Правил четыре раза направлялся в министерство, не согласован по указанным выше основаниям.
При направлении четвертого проекта Правил администрация городского округа муниципального образования города Братска в письме от ДД.ММ.ГГГГ № Исх-1280/01/26 указала, что Правила г. Братска разработаны с соблюдением требований к содержанию муниципального нормативного правового акта, установленных ст. 50 Водного кодекса Российской Федерации, проведен детальный анализ положений модельного акта в целях рассмотрения возможности его применения в Правилах г. Братска, по результатам которого в модельном акте выявлено наличие положений, дублирующих нормы федерального законодательства; положений, не относящихся к предмету правового регулирования правил использования водных объектов, а также положений, имеющих признаки коррупциогенных факторов.
Вместе с тем, министерством в письме от ДД.ММ.ГГГГ *** было указано, что модельный муниципальный нормативный правовой акт «Правила использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования, для рекреационных целей» разработан Институтом муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского с учетом изменений, внесенных в ст. 50 Водного кодекса Российской Федерации, а также с привлечением органов различного уровня.
Разработка и внедрение модельного правового акта, прежде всего направлены на единообразие юридической техники при разработке и утверждении правил использования водных объектов для рекреационных целей органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.
В целях получения позиции от Института муниципальной правовой информации им. М.М. Сперанского министерством был направлен запрос от ДД.ММ.ГГГГ *** о правовой оценке возможности корректировки модельного правового акта, согласно предложениям администрации города Братска.
В ответ на запрос министерства от Института поступило письмо от ДД.ММ.ГГГГ № Исх(А-3)-481/26 с разъяснениями относительно невозможности применения модельного правового акта администрацией города Братска.
Как следует из письма института, модельный акт разрабатывался институтом в 2024 году в рамках активного межведомственного взаимодействия. В его подготовке участвовали ГУ МЧС России по Иркутской области, Управление Роспотребнадзора по Иркутской области, Межрегиональное управление Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории, а также в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области, и Агентство по туризму Иркутской области.
По итогам рассмотрения всеми заинтересованными ведомствами, а также после получения предложений главного правового управления аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, прокуратуры Иркутской области, была подготовлена окончательная редакция модельного акта.
Согласование Правил использования водных объектов для рекреационных целей отнесено законом к полномочиям министерства как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и по своей правовой природе предполагает содержательную, а не формальную оценку представленного проекта. Наделение министерства полномочием по согласованию означает, что министерство вправе и обязано отказать в согласовании при выявлении несоответствия проекта требованиям закона.
Отсутствие замечаний со стороны иных уполномоченных органов не влечет автоматического согласования проекта Правил министерством, поскольку каждый из указанных органов оценивает проект в пределах собственной отраслевой компетенции, тогда как министерство как орган, ответственный за согласование в целом, обязано провести самостоятельную оценку соответствия проекта требованиям законодательства в полном объеме.
Административный ответчик заместитель министра – начальник управления природных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области ФИО2 в судебное заседание не явилась, извещена надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представила суду заявление о рассмотрении заявленных требований в ее отсутствии, возражения по заявленным требованиям, из которых следует, что Полномочие по согласованию правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, возложено на министерство постановлением Правительства Иркутской области от 29 августа 2024 г. № 675-пп «О внесении изменений в пункт 7 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области».
Полномочие возложено в связи внесением изменений в ст. 50 Водного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 25 декабря 2023 г. № 657-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Осуществление данного полномочия обусловлено общей отраслевой задачей министерства по управлению в сфере водных отношений (подп. 3 п. 6 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от ДД.ММ.ГГГГ ***-пп) и реализуется министерством в силу его собственной компетенции.
Положение о порядке согласования Правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, утвержденное постановлением Правительства Иркутской области от 20 февраля 2025 г. № 148-пп регулирует процедурные аспекты: порядок и сроки привлечения уполномоченных органов исполнительной власти Иркутской области к рассмотрению Правил использования водных объектов для рекреационных целей и правовые последствия непоступления их заключений, либо поступления отрицательного заключения.
Отмечено также, что распоряжением министра природных ресурсов и экологии Иркутской области от 5 марта 2025 г. № 86-мр утвержден состав комиссии и порядок работы комиссии по согласованию правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области. Распоряжением министра от 12 марта 2026 г. № 104-мр она включена в состав данной комиссии.
Следовательно, рассмотрение проектов Правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, осуществляется сотрудниками министерства в составе комиссии министерства коллегиально.
Проекты постановления администрации городского округа муниципального образования города Братска «Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области, для рекреационных целей» поступали в министерство неоднократно - протоколы заседания комиссии от ДД.ММ.ГГГГ, от ДД.ММ.ГГГГ, от ДД.ММ.ГГГГ
Следует отметить, что оспариваемое письмо от ДД.ММ.ГГГГ *** представляет собой не решение комиссии по проекту муниципального правового акта, а совместный с Институтом муниципальной правовой информации им. М.М. Сперанского ответ на запрос администрации города Братска (исх. № Исх- 1280/01/26 от ДД.ММ.ГГГГ) по содержанию модельного правового акта. При этом, проект Правил министерством, включая комиссию, в связи с данным запросом, не рассматривался.
Оспариваемый истцом отказ в согласовании Правил (письмо от ДД.ММ.ГГГГ ***, зарегистрированное у административного истца как входящее от ДД.ММ.ГГГГ № Вх-4017/01/26) подписан ею как заместителем министра - начальником управления природных ресурсов министерства. Между тем подписание данного письма осуществлено ею не в силу личной, самостоятельной компетенции, а исключительно в порядке реализации полномочия министерства по согласованию Правил, возложенного на министерство постановлением Правительства Иркутской области от ДД.ММ.ГГГГ ***-пп «О внесении изменений в пункт 7 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области», и во исполнение должностного регламента, утвержденного министром природных ресурсов и экологии Иркутской области ДД.ММ.ГГГГ, согласно которому в ее обязанности входит осуществление контроля за работой по согласованию Правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.
Выслушав представителя административного истца, изучив предмет, основание и доводы административного иска, возражения административных ответчиков, исследовав письменные материалы дела, оценив исследованные в судебном заседании доказательства каждое в отдельности с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а в их совокупности достаточности для разрешения данного административного дела по существу, суд приходит к следующему.
Согласно ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Согласно п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Согласно положениям п. 36 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 3 ст. 27 Водного кодекса РФ органы местного самоуправления городских округов осуществляют в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочия собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, а также правил использования водных объектов для рекреационных целей.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
В соответствии со ст. 3 Водного кодекса РФ водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципе значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, то есть регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.
В силу положений ст. 6 Водного кодекса РФ поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодеком.
Согласно ч. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи.
В соответствии с ч. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия: 1) предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 21 настоящего Кодекса; 2) осуществление мероприятий по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации; 3) осуществление мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод.
Частью 1 ст. 27 Водного кодекса РФ установлены полномочия органа местного самоуправления, в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, в том числе: 1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами; 2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий; 3) осуществление мер по охране таких водных объектов; 4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
Частью 5 ст. 27 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципального округа, городского округа в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, отнесено установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального округа или городского округа, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории муниципального округа или городского округа, а также установление правил использования водных объектов для рекреационных целей.
Пунктом 9 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2023 г. № 657-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Водный кодекс РФ внесены изменения в части использования водных объектов для рекреационных целей (туризма, физической культуры и спорта, организации отдыха и укрепления здоровья граждан, в том числе организации отдыха детей и их оздоровления).
Так, в силу ч. 2 ст. 50 Водного кодекса РФ правила использования водных объектов для рекреационных целей утверждаются органами местного самоуправления по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 6.7 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» до 1 марта 2025 года органы местного самоуправления муниципального района, муниципального округа, городского округа утверждают правила использования водных объектов для рекреационных целей (туризма, физической культуры и спорта, организации отдыха и укрепления здоровья граждан, в том числе организации отдыха детей и их оздоровления).
Постановлением Правительства Иркутской области от 20 февраля 2025 г. № 148-пп утверждено Положение о порядке согласования правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.
Согласно данному Положению, подготовленные органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области Правила направляются для согласования в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области.
Правила в день поступления в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области регистрируются в журнале регистрации входящих документов.
Общий срок согласования Правил составляет не более 30 рабочих дней.
Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в течение 5 рабочих дней со дня регистрации Правил направляет их по компетенции на согласование в части соответствия Правил ч. 3 ст.и 50 Водного кодекса Российской Федерации в следующие исполнительные органы государственной власти Иркутской области:
1) министерство имущественных отношений Иркутской области;
2) министерство спорта Иркутской области;
3) министерство здравоохранения Иркутской области;
4) агентство по туризму Иркутской области.
Срок согласования Правил уполномоченным органом не должен превышать 10 рабочих дней.
По результатам рассмотрения Правил уполномоченный орган готовит заключение о согласовании или об отказе в согласовании Правил по своей компетенции с обоснованием принятого решения и направляет его в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области.
В случае непоступления в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в установленный пунктом 6 настоящего Положения срок заключения уполномоченного органа Правила считаются согласованными с этим органом.
Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в течение 13 рабочих дней со дня получения заключений от уполномоченных органов принимает решение о согласовании Правил либо об отказе в их согласовании.
При поступлении в министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области хотя бы от одного уполномоченного органа заключения об отказе в согласовании Правил министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области принимает решение об отказе в согласовании Правил.
Решение о согласовании Правил либо об отказе в их согласовании направляется в орган местного самоуправления муниципального образования Иркутской области в течение 2 рабочих дней со дня его принятия.
Из материалов дела судом установлено, что административным истцом в рамках настоящего административного дела обжалуется отказ административного ответчика в согласовании Правил использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях на территории муниципального образования города Братска, выраженный в письме от ДД.ММ.ГГГГ ***, из которого следует, что модельный муниципальный нормативный правовой акт «Правила использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования, для рекреационных целей» (далее- модельный правовой акт) был разработан Институтом муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского с учетом изменений, внесенных в статью 50 Водного кодекса Российской Федерации, а также в рамках активного межведомственного взаимодействия. В его подготовке участвовали Главное управление МЧС России по Иркутской области, Межрегиональное управление Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области, а также министерство и Агентство по туризму Иркутской области.
По итогам рассмотрения всеми заинтересованными ведомствами, а также после получения предложений главного аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, прокуратуры Иркутской области, была подготовлена окончательная редакция модельного правового акта.
Касаемо доводов, указанных в обращениях, суть которых в наличие положений, дублирующих нормы федерального законодательства; наличие положений, не относящихся к предмету правового регулирования правил использования водных объектов; наличие положений, имеющих признаки коррупциогенных факторов, указано, что согласно п. 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», воспроизведение в муниципальном акте норм актов большей юридической силы не является нарушением. Это обеспечивает полноту и ясность правового регулирования на местном уровне. Модельный правовой акт не выходит за рамки компетенции органов местного самоуправления, систематизируя требования законодательства для удобства правоприменения.
Доводы о наличии коррупциогенных факторов несостоятельны. В частности, пункт 8 модельного правового акта устанавливает запреты строго в случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством. Полномочия органов местного самоуправления ограничены исполнением уже существующих норм, а не самостоятельным установлением новых ограничений.
В пункте 10 закреплены условия определения рекреационных зон (например, расстояние 500 м от стоков), которые основаны на требованиях ГОСТ Р 58737-2019. Норма носит технический, а не оценочный характер, что исключает фактор «широты дискреционных полномочий».
Пункт 17 модельного правового акта не вводит новых требований, а воспроизводит положения ст. 5 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» (обязательность классификации пляжей). Это реализация федерального требования на местном уровне.
Позиция министерства остается неизменной по результатам рассмотрения и принятия решения об отказе в согласования Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории города Братска, в рекреационных целях. Противоречий законодательству в модельном правовом акте не установлено.
При этом ранее административный истец неоднократно обращался в адрес Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области для согласования Правил использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях на территории муниципального образования города Братска, на что было получено три отказа в утверждении обозначенных правил.
Суд приходит к выводу, что оспариваемый отказ, выраженный в письме от ДД.ММ.ГГГГ ***, не соответствует нормам законодательства, а именно процедуре его принятия, так как согласно Положению о порядке согласования правил использования водных объектов для рекреационных целей, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, предоставленные администрацией г. Братска Правила не были направлены для согласования в компетентные органы в части соответствия Правил ч. 3 ст. 50 Водного кодекса Российской Федерации - министерство имущественных отношений Иркутской области; министерство спорта Иркутской области; министерство здравоохранения Иркутской области; агентство по туризму Иркутской области.
Ранее предоставленные министерством отказы в согласовании Правил не могут подменять процедуру принятия предоставленных новых Правил, независимо от того вносились ли в Правила изменения и дополнения.
По факту отсутствия утвержденных Правил использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях на территории муниципального образования города Братска, в адрес административного истца прокурором города Братска 5 июня 2026 г. внесено представление о необходимости устранения данных нарушений, поскольку отсутствие правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере создает условия для неправомерного использования водных объектов, расположенных в границах города Братска, и, как следствие, причинение вреда водным объектам неправомерной деятельностью.
Положениями п. 62 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» предусмотрено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.
Судебные акты не могут подменять собой решения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.
Поскольку суд не вправе подменять компетенцию публичного органа, требование административного истца об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории города Братска удовлетворению не подлежат.
Способом устранения нарушенных прав административного истца в рассматриваемом случае является возложение на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление о согласовании Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории города Братска.
Руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административные исковые требования администрации городского округа муниципального образования г. Братска Иркутской области удовлетворить частично.
Признать незаконными действия Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, выраженные в письме заместителя министра – начальника управления природных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Юргановой Елены Викторовны от ДД.ММ.ГГГГ *** «О результатах рассмотрения» об отказе в согласовании Правил использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях на территории муниципального образования города Братска Иркутской области.
Возложить на Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области повторно рассмотреть вопрос о согласовании Правил использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях на территории муниципального образования города Братска Иркутской области, представленных в письме от ДД.ММ.ГГГГ № исх.-1280/01/26.
В удовлетворении требований о возложении на Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области обязанности согласовать Правила использования водных объектов общего пользования в рекреационных целях на территории муниципального образования города Братска Иркутской области – отказать.
Об исполнении решения суда необходимо сообщить в Братский городской суд Иркутской области.
Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Братский городской суд Иркутской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Т.А. Павлова
Мотивированное решение суда составлено 4 сентября 2026 г.