РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
05 августа 2026 года <адрес> края
Емельяновский районный суд <адрес> в составе:
председательствующего судьи Шмидт А.В., при секретаре ФИО3, с участием: представителя административного истца ФИО4, действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к муниципальному казенному учреждению «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>», департаменту градостроительства администрации <адрес> о признании решения незаконным, возложении обязанности,
УСТАНОВИЛ:
ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением (в редакции от ДД.ММ.ГГГГ) к МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>», департаменту градостроительства администрации <адрес>, оспаривая отказ в выдаче разрешения на строительство базы природно-познавательного туризма на земельном участке с кадастровым номером №, просил признать незаконным отказ в выдаче разрешения на строительство, выраженный в решении МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» № от ДД.ММ.ГГГГ и письме № от ДД.ММ.ГГГГ, обязать МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на строительство базы природно-познавательного туризма на земельном участке, расположенном по адресу: Российская Федерация, <адрес>, кадастровый №, общей площадью 7802 кв. м. В обоснование требований административный истец указал, что ДД.ММ.ГГГГ по результатам аукциона между администрацией <адрес>, действующей через МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>», и ним заключен договор аренды земельного участка №.134534 сроком на десять лет. Предметом договора является находящийся в государственной собственности земельный участок площадью 7802 кв. м с кадастровым номером №, расположенный в <адрес>, относящийся к категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования «природно-познавательный туризм». ДД.ММ.ГГГГ он обратился в МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» с заявлением о выдаче разрешения на строительство базы природно-познавательного туризма на указанном земельном участке. Решением № от ДД.ММ.ГГГГ в выдаче разрешения на строительство отказано. Основанием отказа указано несоответствие объекта разрешенному виду использования земельного участка. Административный ответчик сослался на Классификатор видов разрешенного использования земельных участков и указал, что земельный участок имеет вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» код 5.2, предусматривающий размещение баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий, пеших и конных прогулок, устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде, тогда как в составе заявленного к строительству объекта предусмотрено размещение трех гостевых домов, что, по мнению административного ответчика, противоречит действующему законодательству. Не согласившись с принятым решением, он обратился в МКУ с заявлением о его пересмотре, указав, в частности, на положения действовавших градостроительных регламентов и содержание градостроительного плана земельного участка. Письмом № от ДД.ММ.ГГГГ административный ответчик фактически оставил ранее принятое решение без изменения, вновь указав на невозможность строительства заявленного объекта исходя из установленного земельному участку вида разрешенного использования 5.2. Административный истец ссылался на то, что правовой режим земельного участка определяется не только наименованием его вида разрешенного использования, но и действующим градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны. По мнению истца, градостроительные документы, действовавшие применительно к спорному земельному участку, предусматривали возможность осуществления строительства объектов капитального строительства, в том числе определяли предельные параметры такого строительства, а потому сделанный ответчиком вывод о невозможности строительства является необоснованным.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО4 заявленные требования поддержала.
Представитель административного ответчика МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» (в настоящее время Управление земельно-имущественных отношений администрации Емельяновского муниципального органа) в судебном заседании участия не принимал, извещен надлежащим образом, согласно ранее предоставленному в дело письменному отзыву просил в иске отказать.
Представитель ответчика департамента градостроительства администрации <адрес> в судебном заседании участи не принимал, извещен надлежащим образом, ходатайств и возражений не подавал.
Представитель заинтересованного лица департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации <адрес> в судебном заседании участия не принимал, извещен надлежащим образом, предоставил в дело письменный отзыв на иск.
Неявка представителей административных ответчиков и заинтересованного лица не препятствует рассмотрению дела по существу по имеющимся в деле доказательствам.
Заслушав представителя административного истца, изучив материалы дела, суд приходит к выводу о частичной обоснованности заявленных требований, исходя из нижеследующих оснований.
В силу ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин вправе обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений органов местного самоуправления, иных органов и организаций, наделенных публичными полномочиями, если полагает, что такими решениями нарушены либо оспорены его права, свободы и законные интересы или созданы препятствия к их осуществлению.
В соответствии с ч.ч.8 и 9 ст.226 КАС РФ суд при проверке законности оспариваемого решения не связан основаниями и доводами административного искового заявления и обязан установить в полном объеме, нарушены ли права административного истца, соблюдены ли полномочия и порядок принятия оспариваемого решения, имелись ли предусмотренные законом основания для его принятия и соответствует ли содержание такого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.
При этом обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о законности оспариваемого решения, в том числе наличия полномочий, соблюдения порядка и оснований для его принятия, возлагается на орган, принявший соответствующее решение.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п.15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом исходя из норм материального права, регулирующих спорные отношения. Суд не связан данной публичным органом правовой квалификацией и доводами заявленных требований и самостоятельно проверяет наличие предусмотренных законом оснований для принятия оспариваемого решения.
Пунктом 17 указанного Постановления Пленума разъяснено, что законность решения органа, наделенного публичными полномочиями, не может оцениваться исключительно с точки зрения его формального соответствия правовым нормам. При принятии решения орган обязан обеспечить полную и всестороннюю оценку имеющих значение фактических обстоятельств.
В соответствии с ч.2 ст.51 ГрК РФ строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением предусмотренных законом случаев.
Частью 11 ст.51 ГрК РФ предусмотрена обязанность уполномоченного органа при рассмотрении заявления проверить наличие необходимых документов, а также соответствие представленных документов установленным требованиям и по итогам рассмотрения выдать разрешение на строительство либо отказать в его выдаче с указанием причин отказа.
Частью 13 ст.51 ГрК РФ (в редакции, применимой к спорным правоотношениям), к числу оснований для отказа отнесены отсутствие предусмотренных законом документов либо несоответствие представленных документов требованиям к строительству, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, ограничениям, установленным земельным и иным законодательством, а также иным предусмотренным этой нормой требованиям. Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.
Из материалов дела следует, что при отказе ФИО1 административный ответчик исходил именно из несоответствия заявленного объекта виду разрешенного использования земельного участка.
В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков вид разрешенного использования «природно-познавательный туризм» код 5.2 предусматривает размещение баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий по ознакомлению с природой, пеших и конных прогулок, устройство троп и дорожек, размещение информационных щитов, а также осуществление природоохранных и природовосстановительных мероприятий.
Вместе с тем, Классификатор отдельно предусматривает вид разрешенного использования «туристическое обслуживание» код 5.2.1, предусматривающий размещение пансионатов, гостиниц, кемпингов, домов отдыха и иных соответствующих объектов.
Таким образом, суд не может согласиться с доводом административного истца в той части, в которой он фактически исходит из того, что содержание вида разрешенного использования 5.2 во всех случаях автоматически включает содержание самостоятельного вида разрешенного использования 5.2.1.
Из текста действующего Классификатора следует, что виды разрешенного использования 5.2 и 5.2.1 выделены самостоятельно. В отличие от отдельных предусмотренных Классификатором укрупненных видов разрешенного использования, применительно к коду 5.2 отсутствует указание о том, что его содержание включает в себя содержание вида 5.2.1. При этом данное обстоятельство само по себе не свидетельствует о законности оспариваемых отказов.
Из буквального содержания вида разрешенного использования 5.2 также не следует установленного законом общего запрета на размещение объектов капитального строительства. Напротив, содержание данного вида разрешенного использования прямо предусматривает размещение «баз», при этом Классификатор не определяет такие базы исключительно как некапитальные объекты.
Следовательно, для вывода о несоответствии конкретного объекта капитального строительства виду разрешенного использования земельного участка административный ответчик должен был определить фактическое и функциональное назначение заявленного объекта, его состав, характеристики и предусмотренный проектной документацией способ использования, после чего сопоставить эти сведения с видом разрешенного использования земельного участка и действующим градостроительным регламентом.
Само по себе употребление в проектной документации наименования «гостевой дом», без исследования назначения такого объекта и его места в составе заявленной базы природно-познавательного туризма, не освобождало уполномоченный орган от установленной ч.11 ст.51 ГрК РФ обязанности осуществить проверку документов и дать мотивированную оценку их соответствию установленным требованиям. Между тем решение № от ДД.ММ.ГГГГ такой оценки не содержит.
В частности, из его содержания следует, что административный ответчик воспроизвел описание ВРИ 5.2 из Классификатора и, сославшись на наличие в составе базы трех гостевых домов, непосредственно пришел к выводу о противоречии строительства законодательству, не указав, какие конкретно характеристики проектируемых объектов исключают их отнесение к объектам, обеспечивающим деятельность базы природно-познавательного туризма, и не приведя результатов сопоставления проектной документации с градостроительным регламентом и иными градостроительными документами. Повторный ответ № от ДД.ММ.ГГГГ данный недостаток не устранил.
Напротив, в указанном письме, с одной стороны, вновь сделан вывод о невозможности заявленного строительства в связи с ВРИ земельного участка 5.2, а с другой стороны, самим административным ответчиком приведены сведения о действующем градостроительном регулировании территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, в том числе о предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования и параметрах разрешенного строительства.
Так, из приведенного самим ответчиком градостроительного регламента следует, что применительно к соответствующей территориальной зоне предусматриваются, наряду с иными видами использования, «природно-познавательный туризм» код 5.2 и «туристическое обслуживание» код 5.2.1, а также установлены предельные параметры разрешенного строительства, включая максимальный процент застройки земельного участка — 10 процентов.
Представленный в материалы дела градостроительный план земельного участка также содержит сведения о границах земельного участка, территориальном регулировании и параметрах возможного размещения объектов капитального строительства.
Наличие в градостроительном регламенте предельных параметров строительства само по себе, безусловно, не означает допустимость строительства любого объекта капитального строительства вне зависимости от установленного земельному участку вида разрешенного использования. Данные обстоятельства подлежали исследованию административным ответчиком в совокупности с назначением конкретного объекта и проектной документацией. Ограничиться выводом о несовместимости планируемого строительства с ВРИ земельного участка, не дав оценки указанным сведениям и не установив, почему заявленный объект по своим функциональным характеристикам не может относиться к предусмотренной ко<адрес>.2 «базе», уполномоченный орган не вправе.
Такой способ рассмотрения заявления не отвечает требованиям полноты и всесторонности оценки обстоятельств, на необходимость которой указано в п.17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №.
При этом суд принимает во внимание, что письмо № от ДД.ММ.ГГГГ, несмотря на его оформление в виде ответа на жалобу, содержит окончательный вывод уполномоченного органа об отсутствии оснований для выдачи ФИО1 разрешения и тем самым непосредственно сохраняет препятствие к реализации заявленного им права.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № при разрешении вопроса о возможности оспаривания документа определяющим является его содержание и порождаемые им правовые последствия, а не его наименование, поэтому письмо № от ДД.ММ.ГГГГ наряду с решением № от ДД.ММ.ГГГГ является предметом судебной проверки по правилам главы 22 КАС РФ.
Допущенные при принятии оспариваемых решений нарушения затронули права административного истца как арендатора земельного участка и заявителя на получение разрешения на строительство, поскольку привели к отказу в предоставлении испрашиваемого разрешения без надлежащей проверки всех предусмотренных законом обстоятельств.
С учетом изложенного, по убеждению суда, имеется предусмотренная п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ совокупность условий для признания решения № от ДД.ММ.ГГГГ и письма № от ДД.ММ.ГГГГ незаконными, так как указанные решения не соответствуют требованиям ст.51 ГрК РФ в части надлежащего установления оснований для отказа и нарушают право административного истца на рассмотрение его заявления в установленном законом порядке.
Вместе с тем, требование ФИО1 о возложении на МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» обязанности в десятидневный срок выдать разрешение на строительство удовлетворению не подлежит.
Признание незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство не означает само по себе установление судом безусловного права заявителя на получение такого разрешения.
По смыслу ч.11 и ч.13 ст.51 ГрК РФ, выдаче разрешения предшествует проверка уполномоченным органом полного комплекса юридически значимых обстоятельств: наличия необходимых документов, соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным градостроительным планом, соответствия объекта разрешенному использованию земельного участка, действующим ограничениям и иным требованиям законодательства.
Материалы настоящего административного дела не позволяют суду установить наличие всей совокупности указанных условий в объеме, необходимом для непосредственного возложения обязанности выдать разрешение.
В частности, судом не разрешался и не может быть разрешен исключительно исходя из наименования объектов вопрос о том, соответствуют ли предусмотренные проектом три гостевых дома по своему конкретному функциональному назначению содержанию ВРИ 5.2 либо предполагают осуществление самостоятельного вида использования «туристическое обслуживание» код 5.2.1. Решение данного вопроса требует оценки проектной документации и фактических характеристик каждого заявленного объекта в предусмотренной ст.51 ГрК РФ административной процедуре.
Кроме того, земельный участок предоставлен ФИО1 в аренду по результатам аукциона именно с видом разрешенного использования «природно-познавательный туризм» код 5.2.
Пунктом 17 ст.39.8 ЗК РФ установлено, что внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается.
Соответствующий подход сформулирован и в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации ДД.ММ.ГГГГ: лицо, приобретшее право аренды публичного земельного участка на торгах, принимает условия его использования, установленные при проведении аукциона, а изменение ВРИ не должно приводить к обходу процедуры торгов. В этой связи, наличие в градостроительном регламенте территориальной зоны самостоятельного основного ВРИ 5.2.1 не свидетельствует само по себе о возможности рассматривать его как уже установленный применительно к предоставленному ФИО1 земельному участку вместо предусмотренного договором аренды ВРИ 5.2.
Указанное обстоятельство дополнительно исключает возможность принятия судом решения о безусловной выдаче разрешения без установления того, соответствует ли заявленный объект именно тому виду разрешенного использования, на условиях которого участок предоставлен административному истцу по результатам аукциона.
Согласно п.26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № суд вправе обязать публичный орган принять конкретное решение только тогда, когда в ходе судебного разбирательства установлены все обстоятельства, составляющие основание соответствующего материального правоотношения. Если за публичным органом сохраняется необходимость проверки обстоятельств либо возможность принятия решения по существу вопроса, суд не должен подменять данный орган. Суд также вправе ограничиться признанием оспариваемого решения незаконным, когда этим достигается необходимая защита нарушенного права.
Кроме того, из представленных в материалы дела документов следует, что после принятия оспариваемого решения произошли изменения территориальной организации местного самоуправления и перераспределение полномочий.
Из имеющихся материалов о действующем распределении компетенции следует, что полномочия по выдаче разрешений на строительство на соответствующей территории относятся к Департаменту градостроительства администрации <адрес>, в связи с чем возложение заявленной административным истцом обязанности непосредственно на МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» также не соответствует существующему на момент разрешения дела распределению публичных полномочий.
Таким образом, установленные судом обстоятельства являются достаточными для признания незаконными оспариваемых отказов, однако не свидетельствуют о наличии у ФИО1 безусловного права на выдачу разрешения на строительство в том виде, в котором оно было испрошено, и не позволяют возложить на МКУ обязанность такое разрешение выдать.
Отказ в удовлетворении данного требования не предрешает результата рассмотрения вопроса уполномоченным органом при соблюдении предусмотренной законом процедуры и не допускает повторного использования в качестве самостоятельного основания для отказа правового вывода о том, что сам по себе установленный земельному участку ВРИ 5.2 во всех случаях исключает размещение объекта капитального строительства.
При таких обстоятельствах административное исковое заявление подлежит частичному удовлетворению.
Разрешая вопрос о судебных расходах, суд исходит из следующего.
При обращении с настоящим административным исковым заявлением ФИО1 уплачена государственная пошлина в размере 3 000 рублей.
В соответствии с п.7 ч.1 ст.333.19 НК РФ размер государственной пошлины при подаче физическим лицом административного искового заявления об оспаривании ненормативного правового акта, решения или действия органа местного самоуправления составляет 3 000 рублей.
Согласно ст.111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, присуждаются понесенные по делу судебные расходы.
Поскольку требование неимущественного характера о признании незаконными решения № от ДД.ММ.ГГГГ и письма № от ДД.ММ.ГГГГ подлежит удовлетворению, а правило о пропорциональном распределении судебных расходов не применяется к требованиям неимущественного характера, уплаченная государственная пошлина в размере 3 000 руб. подлежит взысканию в пользу административного истца с органа, принявшего незаконные решения.
В силу постановления администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об отдельных вопросах правопреемства органов местной администрации», МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» упразднено, его правопреемником является Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры Емельяновского муниципального округа.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175–180, 227 КАС РФ,
РЕШИЛ:
Требования административного искового заявления ФИО1 удовлетворить частично.
Признать незаконными письмо № от ДД.ММ.ГГГГ и решение МКУ «Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации <адрес>» № от ДД.ММ.ГГГГ об отказе ФИО1 в выдаче разрешения на строительство базы природно-познавательного туризма на земельном участке с кадастровым номером №.
В остальной части требования административного искового заявления ФИО1 оставить без удовлетворения.
Взыскать с Управления земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского муниципального округа в пользу ФИО1 расходы на оплату государственной пошлины в размере 3 000 руб.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в <адрес>вой суд через Емельяновский районный суд в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГГГ.
Председательствующий А.В. Шмидт