РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
21 августа 2026 г. г. Красноярск
Центральный районный суд г. Красноярска в составе:
председательствующего судьи Горпинич Н.Н., при секретаре Вавиленковой А.А., с участием представителя административного истца Стефанович Е.А., представителей административных ответчиков Рунц И.А., Дергуновой А.А., Харисовой М.Х., Обединой Е.А., представителей заинтересованных лиц Стрикис О.А., Трифоновой Т.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Красноярского края в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Красноярского края, Агентству по управлению государственным имуществом Красноярского края, администрации г. Красноярска, Департаменту муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска о признании бездействия незаконным, возложении обязанности,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Красноярского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к Правительству Красноярского края (далее – правительство), Агентству по управлению государственным имуществом Красноярского края (далее – агентство), администрации г. Красноярска, Департаменту муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска (далее – департамент) о признании бездействия незаконным, возложении обязанности. Требования мотивированы тем, что по состоянию на 01.07.2024 на территории г. Красноярска на учете состоит 8 539 многодетных семей, которые не обеспечены земельными участками. За первое полугодие 2024 года органами местного самоуправления г. Красноярска указанной категории граждан предоставлен лишь 21 земельный участок, из 220 по краю, в 2023 году - 115 из 382 по краю. По информации департамента, в период с 2020 по 2024 гг. многодетным гражданам 21 281 раз отказано в предоставлении земельных участков, в том числе 16 216 раз в связи с предоставлением земельного участка многодетному гражданину, поставленному на очередь ранее других многодетных граждан, обратившихся за предоставлением данного земельного участка, 2 445 раз по причине несоответствия выбранных ими земельных участков требованиям земельного, градостроительного законодательства, Закона Красноярского края от 04.12.2008 № 7-2542 «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае» (далее – Закон № 7-2542). По смыслу указанного закона, для обеспечения реализации прав многодетных граждан на получение земельных участков органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, обязаны не только направлять заинтересованным гражданам перечни прошедших государственный кадастровый учет земельных участков и осуществлять их публикацию, но и проводить работу по формированию, постановке на кадастровый учет земельных участков в целях их последующего предоставления названной категории граждан. Бездействие административных ответчиков по формированию земельных участков, обеспечению ими многодетных граждан, влечет необходимость осуществления гражданами самостоятельного поиска участков в целях удовлетворения потребности в улучшении жилищных условий. При этом в период с 2020 года по июнь 2024 года департаментом из общего количества поступивших заявлений от многодетных граждан о предоставлении земельного участка (21669) удовлетворены лишь 388 или 1,8%. Таким образом, работа по формированию и постановке на кадастровый учет земельных участков для последующего их предоставления гражданам на территории г. Красноярска силами органов муниципальной и краевой власти практически не проводится, в том числе посредством получения свободных земель из иных муниципальных образований для указанных целей. О бездействии административных ответчиков свидетельствует ежегодный рост очереди многодетных граждан на предоставление земельных участков, в частности в 2018 году в такой очереди в администрации г. Красноярска состояло 2 702 многодетных гражданина, в 2019 году – 3 307, в 2020 году – 3 994, в 2021 году – 4 534, в 2022 году – 5 522, в 2023 году – 6625. На уровне муниципального образования городской округ город Красноярск обеспечение многодетных граждан земельными участками, в том числе проведение работ по их формированию и постановке на государственный кадастровый учет, относится к компетенции администрации г. Красноярска и Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска. На уровне субъекта Российской Федерации Красноярского края обеспечение многодетных граждан земельными участками, в том числе проведение работ по их формированию и постановке на государственный кадастровый учет, относится к компетенции как Правительства Красноярского края, так и Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края. С учетом уточнений административный истец просит признать незаконным бездействие Правительства Красноярского края, Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края, администрации г. Красноярска, Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска, выразившееся в непроведении работ по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, в объеме, обеспечивающем потребность лиц данной категории; возложить на Правительство Красноярского края, Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, администрацию г. Красноярска, Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска обязанность в течение 2 лет с момента вступления в законную силу решения суда провести работы по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, в объеме, обеспечивающем потребность лиц данной категории с целью последующего предоставления им земельных участков.
В судебном заседании представитель административного истца Стефанович Е.А. уточненные исковые требования поддержала, на их удовлетворении настаивала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Правительства Красноярского края Рунц И.А. в судебном заседании административные исковые требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административный иск и дополнениях к ним. Суду пояснила, что в отсутствие законодательно установленной обязанности Правительства Красноярского края по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков для последующего предоставления их многодетным гражданам, включенным в книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, Правительство Красноярского края является ненадлежащим ответчиком по заявленным прокурором требованиям.
Представитель административного ответчика Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края Дергунова А.А. в судебном заседании административные исковые требования не признала, просила в иске отказать по основаниям, изложенным в возражениях на иск и дополнениях к ним, в которых указано, что на территории Красноярского края отсутствуют земельные участки, находящиеся в краевой собственности, из которых возможно образовать земельные участки для их последующего предоставления многодетным семьям. Образовать земельный участок из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, агентство может исключительно под зданиями, сооружениями, находящимися в собственности края, что соответствует правилам разграничения государственной собственности на землю, установленным в статье 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Свободные от прав третьих лиц и объектов недвижимости территории, в границах которых возможно сформировать земельные участки для многодетных граждан, относятся к неразграниченной государственной собственности. Ими распоряжаются органы местного самоуправления в соответствии с абзацами 2-5 пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ. Зарегистрированные по месту жительства в г. Красноярске многодетные граждане предпочитают вставать на очередь на получение земельного участка в г. Красноярске, либо в близлежащих муниципальных образованиях – г. Дивногорск, г. Сосновоборск, Березовский и Емельяновский муниципальные районы (жители г. Красноярска могут стоять в очереди в нескольких муниципальных образованиях одновременно). Вместе с тем, по состоянию на 01.12.2024 в указанных муниципальных образованиях также сложились большие очереди многодетных семей, претендующих на получение земельного участка в собственность бесплатно: в Березовском районе 1 756 человек, в Емельяновском районе 1 696 человек, в г. Дивногорске 862 человека, в г. Сосновоборске 710 человек. Право многодетных семей, имеющих место жительства в г. Красноярске, встать в очередь в любом муниципальном образовании края уже реализовано в нормах Закона № 7-2542. Предоставление земельных участков при этом осуществляется в порядке очередности, без наличия каких-либо преимуществ, привилегий у жителей г. Красноярска относительно жителей соответствующих муниципальных образований. С учетом положений статьи 42 ЗК РФ, пункта 2 статьи 14, пункта 1 статьи 15 Закона № 7-2542, агентством был сформирован перечень находящихся в собственности Красноярского края земельных участков, которые учитываются в Реестре государственной собственности Красноярского края (далее – Реестр) как объекты казны, площадью не менее 0,02 га (200 кв.м.), имеющих вид разрешенного использования – ведение садоводства, огородничества, животноводства (за исключением территории Красноярской агломерации), индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства (далее – Перечень). В Перечне содержится информация о 188 земельных участках. По результатам анализа Перечня с использованием сведений Единого государственного реестра недвижимости, Публичной кадастровой карты и Геоинформационного портала «Национальная система пространственных данных» установлено, что на территории Красноярского края отсутствуют земельные участки, находящиеся в краевой собственности, которые могут быть предоставлены многодетным гражданам, а также из которых могут быть образованы земельные участки для предоставления многодетным гражданам в порядке, предусмотренном главой 3.1 Закона № 7- 2542. Земельные участки, указанные в Перечне, преимущественно, находятся в зоне затопления ложа водохранилища Богучанской ГЭС либо сформированы под объектами капитального строительства краевой собственности. Кроме того, в Перечне содержится информация о земельном участке с кадастровым номером №, который в Реестре учитывается как объект казны, при этом в ЕГРН содержатся сведения о зарегистрированном праве постоянного (бессрочного) пользования ГПКК «Птицефабрика «Заря», что подтверждается выпиской из ЕГРН от 09.06.2026. В связи с отсутствием правовых оснований для нахождения в собственности края предназначенных для предоставления бесплатно в собственность многодетных граждан земельных участков, учитывая фактическое отсутствие в собственности края данных земельных участков, осуществить полномочия агентства по формированию и постановке на государственный кадастровый учет необходимых для указанной цели земельных участков, а также регистрации права собственности края на них не представляется возможным.
Представитель административного ответчика администрации г. Красноярска Харисова М.Х. в судебном заседании заявленные прокурором требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях, в которых указано, что за период действия Закона № 7-2542 на территории муниципального образования город Красноярск на 25.10.2024 многодетным гражданам предоставлено 1 279 земельных участков. По предварительным расчетам потребность многодетных семей в земельных участках с учетом проездов и мест общего пользования составляет порядка 600 га. Город Красноярск, являясь экономическим и промышленным центром Красноярского края, не располагает достаточным градостроительным потенциалом земельных участков для предоставления в целях индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, огородничества, в связи с чем предоставление земельных участков многодетным гражданам осуществляется точечно и не позволяет реализовать права многодетных граждан на получение земельных участков на территории города Красноярска в требуемом объеме. Многодетным гражданам ежегодно предоставляется порядка 100 земельных участков на территории г. Красноярска. Работа по выявлению земельных участков, пригодных для дальнейшего предоставления в собственность многодетным гражданам, ведется департаментом на постоянной основе. С целью решения проблемы обеспечения многодетных граждан земельными участками администрацией г. Красноярска по инициативе департамента: 1) в 2021 году в Правительство Красноярского края направлено предложение о внесении изменений в главу 3.1 Закона № 7-2542 в части использования меры социальной поддержки многодетными гражданами в виде социальной выплаты взамен предоставления земельного участка, либо предоставление земельных участков на территории муниципальных образований края, за исключением г. Красноярска; 2) в июле 2022 года в Правительство Красноярского края направлено предложение об организации взаимодействия органов исполнительной власти Красноярского края с руководством муниципальных районов, прилегающих к границам муниципального образования город Красноярск, по переводу земель сельскохозяйственного назначения в земли, возможные к предоставлению в целях ИЖС и садоводства. С 01.01.2023 вступил в силу Закон Красноярского края от 06.10.2022 № 4-1118 «О социальных выплатах многодетным гражданам на приобретение земельного участка и улучшение жилищных условий» (далее – Закон № 4-1118), согласно статье 3 которого, право на получение меры социальной поддержки имеют многодетные граждане, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, поставленные на очередь на бесплатное предоставление в собственность земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях индивидуального жилищного строительства в соответствии с главой 3.1 Закона № 7-2542, и не получившие земельный участок по истечении трех лет с даты постановки на очередь. В целях проведения разъяснительной работы с многодетными гражданами на официальном сайте администрации города: www.admkrsk.ru. в разделе «Город сегодня/Муниципальное имущество/Льготные категории граждан», на страничке департамента в социальной сети «В Контакте» https://vk.com/dmizo, а также в помещениях департамента (<адрес>) размещена информация о том, что с 01.01.2023 многодетные граждане могут воспользоваться мерой социальной поддержки в виде выплаты (которая на сегодняшний день составляет 194250 рублей), удостоверенной земельным сертификатом, предоставляемой с согласия многодетного гражданина взамен предоставления ему земельного участка в собственность бесплатно, а также указано, что для реализации данного права необходимо обращаться в территориальное отделение краевого государственного казенного учреждения «Управление социальной защиты населения» по месту жительства. Также на официальном сайте администрации города: www.admkrsk.ru в разделе «Город сегодня/Муниципальное имущество/Льготные категории граждан» размещена актуальная информация о предоставленных земельных участках с указанием номера очереди многодетного гражданина в книге учета многодетных граждан на получение земельного участка на территории г. Красноярска. Пунктом 2 статьи 14 Закона № 7-2542 многодетным гражданам, проживающим на территории города Красноярска, с целью дополнительной гарантии предоставлено право на бесплатное получение в собственность земельного участка, расположенного на территории любого муниципального образования Красноярского края. При подготовке ответов на обращения многодетных граждан департаментом также направляется информация о возможности многодетного гражданина воспользоваться этим правом. Предоставление земельных участков многодетным гражданам осуществляется из перечня уже сформированных земельных участков (в том числе путем раздела, выдела из них предоставляемых земельных участков), а также путем формирования участков на основании заявления и схемы КПТ, предложенной самим заявителем. Нормы Закона № 7-2542 не возлагают на органы местного самоуправления обязанность по формированию земельных участков в количестве, соответствующем потребности лиц, учтенных в книге учета многодетных граждан на получение земельных участков. При таких обстоятельствах правовые основания для признания незаконным бездействия администрации г. Красноярска и возложения обязанности отсутствуют.
Представитель административного ответчика Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска Обедина Е.А. в судебном заседании исковые требования не признала по основаниям, изложенным администрацией г. Красноярска, а также указанным в письменных возражениях и дополнительных пояснениях департамента. Дополнительно суду пояснила, что департаментом осуществляется формирование двух очередей по предоставлению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а также для садовничества, огородничества. По состоянию на 01.09.2024 в книгу учета включено: 8 988 семей – для индивидуального жилищного строительства; 3 783 семьи – для ведения садоводства, огородничества. Город Красноярск не располагает достаточным потенциалом земельных участков, в связи с чем предоставление земельных участков многодетным гражданам осуществляется точечно и не позволяет реализовать права граждан на получение земельных участков в требуемом объеме. Количество многодетных граждан, желающих получить участки в границах города, растет, по состоянию на 10.12.2024 в книгу учета включено 9 192 человека – на получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, 3 903 человека – на получение земельных участков для ведения садоводства, огородничества. Работа по выявлению земельных участков, пригодных для дальнейшего предоставления в собственность многодетным гражданам, ведется департаментом на постоянной основе. Учитывая особенности развития муниципального образования город Красноярск, и как следствие дефицит земельных ресурсов на территории города, многодетным гражданам ежегодно предоставляется порядка 100 земельных участков: в 2021 – 116, в 2022 – 44, в 2023 – 114, в 2024 – 100. Ни федеральным законодательством, ни Законом № 7-2542 на органы местного самоуправления не возложена обязанность осуществлять формирование и постановку на государственный кадастровый учет земельных участков для дальнейшего предоставления многодетным гражданам, в связи с чем, нормативно-правовое основание для удовлетворения заявленных требований отсутствует. Требования административного истца направлены на понуждение органа местного самоуправления к включению в проект бюджета определенных расходов, что является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.
Представитель заинтересованного лица Законодательного Собрания Красноярского края Стрикис О.А. в судебном заседании полагала заявленные прокурором требования не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в письменных пояснениях и возражениях. Дополнительно пояснила, что в кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции содержится указание о необходимости исследования и правовой оценки доводов прокурора края «о непринятии административными ответчиками мер по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, подлежащих предоставлению многодетным гражданам в порядке статьи 29.3 Закона № 7-2542 в течение всего периода его действия». Согласно буквальному содержанию наименования указанной статьи «Порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным гражданам земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет», а также всем нормам в данной статье, ими регламентирован порядок действий, когда предоставляемый земельный участок уже сформирован и прошел кадастровый учет. В статье 29.3 Закона № 7-2542 нет положений о формировании земельных участков и их кадастровом учете, следовательно, данная статья не может быть правовым основанием к побуждению формировать земельные участки и ставить на кадастровый учет. Она регулирует случаи, когда участки уже сформированы и поставлены на кадастровый учет. Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод об отсутствии норм, обязывающих Правительство Красноярского края принимать меры по формированию земельных участков. Доводы прокурора не содержат ссылок на положения законов, которые предусматривали бы обязанность правительства по формированию земельных участков в целях предоставления многодетным гражданам. Используемые прокурором такие выражения как «по общему правилу», «по смыслу федерального и краевого законодательства» без указания на конкретную норму права не могут быть положены в основу вывода о наличии обязанности правительства по формированию земельных участков. Вопросы наличия, достаточности земельных ресурсов для реализации установленных законом прав многодетных граждан на получение земельных участков бесплатно не регламентируются ни земельным законодательством, ни иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Выявить общее количество земельных участков, установить их категории возможно при проведении инвентаризации. Согласно статье 13 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Однако таких требований о проведении инвентаризации также не может быть заявлено, поскольку решение о проведении инвентаризации земель относится к исключительному ведению органов государственной власти и не может быть предписано решением суда. Проведение работ по инвентаризации требует существенных финансовых затрат, решения о которых принимаются в рамках принятия закона о бюджете. Наличие полномочий правительства по управлению и распоряжению государственной собственностью не означает наличия обязанности по формированию земельных участков, тем более в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. В силу пункта 10 статьи 33 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», правительство может управлять непосредственно или через образуемые исполнительные органы исключительно земельными участками, находящимися в краевой собственности. Несмотря на наличие у правительства общей компетенции в соответствии со статьей 97 Устава края, обязанностей по формированию земельных участков в целях предоставления многодетным гражданам на него не возложено. С процессуальной точки зрения в порядке административного судопроизводства (главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) может быть рассмотрено дело о бездействии органа государственной (муниципальной) власти в отношении отдельной обязанности, исполнение которой прямо закреплено нормативными правовыми актами, в случаях, когда между конкретными субъектами права возникают правоотношения. В статье 219 КАС РФ установлены сроки обращения с административным исковым заявлением в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти. Это подтверждает конкретный характер правоотношений, касающихся установленных нормативными правовыми актами обязанностей уполномоченных органов и должностных лиц. По вопросу формирования земельных участков в целях предоставления многодетным гражданам для неопределенного круга лиц, в защиту которых заявлен административный иск, обязанностей правительства не установлено. Также не установлен какой-либо порядок совершения таких действий и не определены основания для их совершения. В этой связи суду невозможно осуществить проверку соблюдения требований, которые не установлены, а значит и невозможно исполнить требование пункта 3 части 9 статьи 226 КАС РФ. Рассмотрение заявленного прокурором требования не относится к компетенции судебных органов. Суды решают споры о конкретном праве. Указанные в качестве основания административного иска нормы права не порождают правоотношений между правительством и конкретными гражданами из числа многодетных, находящихся в очереди на получение земельного участка бесплатно в собственность в г. Красноярске. Как видно из административного искового заявления, между сторонами отсутствует спор правового характера. Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Принятие судом решения о сроках (в течение 2-х лет), видах работ и мероприятиях, обеспечивающих потребность многодетных граждан в земельных участках в г. Красноярске, объеме этих работ, уровне публичной власти, органы которого обязаны выполнить такие работы, то есть по вопросам, относящимся к дискреционным полномочиям органов исполнительной власти края и местного самоуправления, будет означать реализацию этих полномочий судом, а не разрешение административного спора, возникающего из публичных отношений. Закон Красноярского края от 15.05.2025 № 9-3914 «О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае» вступил в силу 19 июня 2025 г. (статья 36), только по этому формальному основанию он не мог учитываться при принятии решения суда от 16 мая 2025 г. Однако в кассационном определении критически оценивается отсутствие в решении суда оценки обстоятельств, связанных со значительным расширением границ и увеличением площади муниципального образования г. Красноярск. Между тем, прокурор не заявлял требований и не корректировал их в связи с территориальной реформой. При этом вопросы реформирования не затрагивают полномочий правительства. Данным Законом края № 9-3914 установлен переходный период до 31 декабря 2029 г. Изменение территории муниципального образования городского округа город Красноярск не повлекло изменения границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, в том числе города Красноярска. Это означает, что автоматического изменения категорий земель не происходит. Территория города как населенного пункта может измениться посредством принятия нового Генерального плана и включения в состав территории города новых земель, однако принятие Генерального плана регламентировано Градостроительным кодексом РФ и отнесено к полномочиям представительного органа местного самоуправления. При рассмотрении настоящего дела суд не может исходить из возможного будущего правового регулирования. В кассационном определении критически оцениваются пункт 3 статьи 29.4, пункт 3 статьи 29.5 Закона № 7-2542, как возлагающие обременительную обязанность на граждан по выполнению кадастровых работ. Согласно статье 39.14 Земельного кодекса РФ, в случае предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, заинтересованный гражданин обеспечивает выполнение кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка (подпункт 4 пункта 1). В Законе № 7-2542 осуществлено аналогичное с федеральным регулирование, поэтому полагать, что при этом ущемляются права граждан оснований нет. Иное означало бы нарушение прав граждан подпунктом 4 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ.
Представитель заинтересованного лица администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края Трифонова Т.В. в судебном заседании полагала заявленные прокурором требования не подлежащими удовлетворению по доводам, изложенным административными ответчиками.
Представитель заинтересованного лица Министерства финансов Красноярского края Лалетина Ю.А., извещенная о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие. В письменном отзыве на административный иск указала, что в целях реализации прав многодетных семей, состоящих в очереди на получение земельного участка, в том числе в целях обеспечения таких семей жилыми помещениями, был принят Закон № 4-1118 (внесен на рассмотрение в Законодательное Собрание Красноярского края Правительством Красноярского края), предусматривающий предоставление многодетным гражданам возможности получения земельного сертификата (мера социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями в виде социальной выплаты) взамен бесплатного получения в собственность земельного участка. Законом Красноярского края от 05.12.2024 № 8-3382 «О краевом бюджете на 2025 год и плановый период 2026-2027 годов» на предоставление социальных выплат многодетным гражданам на приобретение земельного участка и улучшение жилищных условий в соответствии с Законом № 4-1118 в рамках комплекса процессных мероприятий «Социальная поддержка многодетных семей» государственной программы Красноярского края «Развитие системы социальной поддержки граждан», утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 507-п, предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 177 442,8 тыс. рублей ежегодно. По состоянию на 01.01.2025 в соответствии с Законом № 4-1118 185 многодетных граждан реализовали свое право на получение земельного сертификата. Размер социальной выплаты с учетом индексации в 2025 году составляет 203 963 рубля. Кроме того, в целях сокращения очередности многодетных граждан, состоящих на учете в органах местного самоуправления Красноярского края на предоставление им безвозмездно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, Законом Красноярского края от 19.12.2024 № 8-3489 «О внесении изменений в Закон края «О социальных выплатах многодетным гражданам на приобретение земельного участка и улучшение жилищных условий» (внесен на рассмотрение в Законодательное Собрание Красноярского края Губернатором Красноярского края) расширен круг лиц, имеющих право на получение социальной выплаты. Дополнительно такое право предоставлено многодетным гражданам, не состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, включенным в очередь на бесплатное предоставление в собственность земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях индивидуального жилищного строительства в соответствии с главой 3.1 Закона № 7-2542 и не получившим земельный участок по истечении десяти лет с даты постановки на очередь. Предполагается, что указанная норма позволит в течение десятилетнего периода обеспечить большинство очередников из числа многодетных граждан земельными сертификатами (с учетом их согласия). Ежегодно в краевом бюджете предусматриваются конкурсные субсидии бюджетам муниципальных образований на строительство муниципальных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры, в том числе на земельных участках, предоставляемых многодетным семьям, в размере 350 млн. рублей на 2025 год и по 200 млн. рублей на 2026-2027 годы. Таким образом, органами государственной власти Красноярского края принимаются необходимые меры для обеспечения потребности многодетных семей земельными участками, предоставляемыми в собственность бесплатно в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Закона № 7-2542, поэтому отсутствуют основания для удовлетворения исковых требований.
Представитель заинтересованного лица Министерства социальной политики Красноярского края Бордулева В.А., извещенная о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие.
Представители заинтересованных лиц Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края, Департамента финансов администрации г. Красноярска, Управления архитектуры администрации г. Красноярска, Департамента градостроительства администрации г. Красноярска, администрации поселка Березовка Березовского района Красноярского края, администрации Мининского сельсовета Емельяновского района Красноярского края, администрации Элитовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края, извещенные о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились.
Настоящее дело рассматривается судом первой инстанции повторно; первоначально решением Центрального районного суда г. Красноярска от 16.05.2025, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 25.09.2025 в удовлетворении требований прокурора отказано. Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18.02.2026 решение Центрального районного суда г. Красноярска от 16.05.2025, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 25.09.2025 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В силу ст. 150 КАС РФ, дело рассмотрено судом в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.
Как предусмотрено ч. 4 ст. 218 КАС РФ, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и принимает решение об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Как усматривается из материалов дела, прокуратурой г. Красноярска по результатам проведённой в 2024 году проверки соблюдения законодательства в сфере предоставления земельных участков многодетным гражданам установлено, что за период действия Закона № 7-2542 на территории муниципального образования город Красноярск многодетным гражданам предоставлено всего 1 214 земельных участков. Количество многодетных семей, состоящих в книге учета и не обеспеченных земельными участками, по состоянию на апрель 2024 года составляет 8 454. По состоянию на 01.07.2024 на территории г. Красноярска на учете состоит 8539 многодетных семей, которые не обеспечены земельными участками. За первое полугодие 2024 года органами местного самоуправления г. Красноярска указанной категории граждан предоставлен лишь 21 земельный участок, из 220 по краю, в 2023 году - 115 из 382 по краю. При этом в период с 2020 года по июнь 2024 года департаментом из общего количества поступивших заявлений от многодетных граждан о предоставлении земельного участка – 21669 удовлетворены лишь 388 или 1,8%.
04.04.2024 прокуратурой г. Красноярска на имя Главы г. Красноярска внесено представление, в ответ на которое 06.05.2024 администрацией города сообщено, что земельные участки, соответствующие требованиям действующего законодательства, предоставляются многодетным гражданам по их заявлениям после размещения на официальном портале Красноярского края в сети Интернет в разделе «Бесплатное предоставление земельных участков многодетным семьям». Размещение на портале информации о таких земельных участках осуществляется по двум основаниям: инициативное размещение земельного участка, в случае если наличие земельного участка выявлено уполномоченным органом; размещение информации о земельном участке в рамках рассмотрения заявления многодетного гражданина о предоставлении его в собственность. Положениями п. 3 ст. 29.4 Закона № 7-2542 обеспечение выполнения кадастровых работ по образованию земельного участка на основании решения об утверждении схемы и обращение с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка возложены на многодетного гражданина, получившего решение об утверждении схемы, как в случае инициативного размещения земельного участка департаментом, так и по заявлению многодетного гражданина. В течение 2024 года на портале опубликована информация о 55 земельных участках. В настоящее время проводится градостроительный анализ 26 земельных участков, при их соответствии требованиям земельного, градостроительного законодательства информация о них будет направлена департаментом для размещения на портале. Кроме того, департаментом выявлены 13 земельных участков, которые могут быть предоставлены многодетным гражданам, из них 11 – после внесения изменений в проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск, утв. постановлением администрации города № 833 от 25.12.2015; 2 – после проведения мероприятий по освобождению земельных участков от временных сооружений, которые проводятся администрацией Кировского района в г. Красноярске в рамках плана-графика сноса на 2024 год. Работа по выявлению земельных участков, пригодных для предоставления в собственность многодетным гражданам, ведется департаментом на постоянной основе, выявлена проблема отсутствия на территории города земельных участков, соответствующих требованиям законодательства, в связи с чем предоставление земельных участков осуществляется точечно.
По данным единого краевого портала «Красноярский край» по состоянию на 31.01.2025 на территории города Красноярска количество свободных земельных участков, оснащенных необходимой транспортной и инженерной инфраструктурой, пригодных для индивидуального жилищного строительства – 7.
В 2021 году департаментом многодетным гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства и огородничества на территории г. Красноярска предоставлено 116 земельных участков, в 2022 – 44, в 2023 – 114, в 2024 – 100, что подтверждается соответствующим перечнем земельных участков, заявлениями и распоряжениями о предоставлении земельных участков.
По сведениям департамента, по состоянию на 04.06.2026 количество многодетных граждан, состоящих на учете на получение земельного участка в собственность бесплатно и не обеспеченных земельными участками на территории г. Красноярска (без учета присоединенных территорий) составляет 8 387.
С 19.06.2025 вступил в силу Закон Красноярского края от 15.05.2025 № 9-3914 «О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае» (далее - Закон № 9-3914) за исключением некоторых положений, вступающих в силу в предусмотренные настоящим законом сроки.
Статьей 17 Закона № 9-3914 образован городской округ город Красноярск, в границы которого вошли в частности указанные в Законе № 9-3914 сельские поселения Емельяновского муниципального района Красноярского края в границах данных муниципальных образований, установленных Законом края от 6 июля 2006 г. № 19-4989 «Об установлении границ муниципального образования Емельяновский район и находящихся в его составе иных муниципальных образований».
В соответствии со статьей 2 Закона Красноярского края от 18.12.2025 № 10-4718 «О внесении изменений в Закон края «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае» многодетные граждане поставленные на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, в муниципальных образованиях края, существовавших по состоянию на день вступления в силу Закона края от 15.05.2025 № 9-3914 «О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае», считаются поставленными на учет в соответствующих муниципальных образованиях края, образованных указанным Законом края, без подачи заявления и документов, предусмотренных статьями 29.1, 29.8 Закона края от 04.12.2008 № 7-2542 «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае», в порядке очередности исходя из даты и времени постановки на учет. При совпадении даты и времени постановки на учет очередность постановки на учет определяется в алфавитном порядке фамилий граждан.
В связи с принятием Закона края № 9-3914 в очередь на получение земельного участка в собственность бесплатно дополнительно должны быть включены 559 многодетных семей, состоящих на учете в присоединенных территориях (Мининский, Солонцовский, Элитовский сельсовет Красноярского края, городское поселение поселок Березовка).
С учетом установленных Законом № 7-2542 предельных размеров земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, а также количества многодетных граждан, которые на сегодняшний день не обеспечены земельными участками на территории городского округа город Красноярск, площадь территорий, необходимая для реализации прав многодетных граждан, составит более 800 га (без учета требуемых подъездов к участкам и других земель общего пользования).
В материалы дела представлены: список многодетных семей, стоящих на учете на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, зарегистрированных на территории населенных пунктов с. Арейское, д. Бугачево, с. Дрокино, п. Каменный Яр, д. Минино, п. Минино, п. Снежница, п. Солонцы, п. Элита, по состоянию на 06.05.2026 в количестве 295 семей; информация из Книги учета многодетных граждан на получение земельного участка в Березовском районе Красноярского края по состоянию на 24.10.2025 – в количестве 264 семей.
По сведениям департамента, присоединенные территории не позволят полностью обеспечить потребность в земельных участках многодетных граждан, состоящих на учете, так как большая часть свободных присоединяемых территорий занята лесами и особо охраняемой природной территорией государственного природного заказника краевого значения «Красноярский».
В соответствии с картами функциональных зон, прилагаемыми к правилам землепользования и застройки Мининского, Солонцовского, Элитовского сельсоветов Емельяновского района Красноярского края, департаментом проведен анализ присоединенных территорий с целью реализации прав многодетных граждан на предоставление земельных участков для ведения садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства.
В результате анализа установлено, что вновь вошедшие в состав городского округа территории, возможные для предоставления земельных участков в целях ведения садоводства, огородничества, заняты садоводческими, дачными товариществами, переданы в собственность членам этих некоммерческих товариществ. На территории Солонцовского сельсовета Красноярского края выявлены земельные участки, общей площадью 60 га, поставленные на государственный кадастровый учет, площадью от 20 до 40 га каждый, на которые зарегистрировано право частной собственности. Основная часть земельных участков в границах новых территорий, возможных для предоставления в целях индивидуального жилищного строительства, находится в частной собственности и фактически уже занята существующей индивидуальной жилой застройкой.
С учётом сложившегося землепользования, существующих земельных участков, сведений о ранее выданных правах сложившегося землепользования, Генеральных планов, Правил землепользования и застройки, а также особенности развития поселений, департаментом сделан вывод об отсутствии в границах территориальных зон Ж-1 и СХ-2 площади земель, обеспечивающих возможность исполнения требований прокурора, в подтверждение чего предоставлен картографический материал.
Разрешая при изложенных обстоятельствах заявленные административным истцом требования, суд исходит из следующего.
В статье 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).
Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 ЗК РФ, которая к таковым в подпункте 6 относит предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности предоставления предусмотрены в статье 39.19 названного кодекса.
В целях реализации данных законоположений в Красноярском крае принят Закон Красноярского края от 04.12.2008 № 7-2542 «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае», который устанавливает случаи бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков, расположенных на территории Красноярского края, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Согласно части 1 статьи 29.1 Закона № 7-2542, многодетные граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства в собственность бесплатно, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение соответствующими земельными участками.
В случае отсутствия земельных участков, пригодных для использования для цели, указанной в заявлении, вместе с уведомлением о постановке на очередь многодетному гражданину направляется извещение о том, что при образовании указанных земельных участков на едином краевом портале «Красноярский край» в сети Интернет будет размещен указанный в пункте 2 статьи 29.7 Закона № 7-2542 перечень. Многодетным гражданам, указанным в абзацах третьем, четвертом, пятом пункта 2 статьи 14 настоящего Закона, дополнительно разъясняется возможность обращения с заявлением о предоставлении земельного участка на территории иного муниципального района, городского округа, муниципального округа.
Статьёй 29.3 Закона № 7-2542 определён порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным гражданам земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, информация о которых как размещена, так и не размещена на едином краевом портале «Красноярский край» в сети Интернет.
При поступлении заявления о предоставлении земельного участка с указанием его местоположения, но без указания его кадастрового номера, если в указанном в заявлении месте может быть образован только один земельный участок, орган местного самоуправления, указанный в пункте 1 статьи 29.1 настоящего Закона, с учетом зонирования территорий и установленных законодательством требований к образованию земельных участков в месячный срок со дня поступления заявления принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее - решение об утверждении схемы) в соответствии со статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.
В случае если в месячный срок со дня поступления заявления иные заявления о предоставлении земельного участка в указанном месте от многодетных граждан не поступили, в течение 15 дней со дня принятия решение об утверждении схемы направляется заявителю. При поступлении иных заявлений о предоставлении в указанном месте земельного участка решение об утверждении схемы направляется заявителю, поставленному на очередь на предоставление земельного участка ранее иных заявителей (пункт 1 статьи 29.4 Закона № 7-2542).
Таким образом, правовое регулирование порядка предоставления земельных участков многодетным гражданам в Красноярском крае предусматривает возможность получения как сформированных и стоящих на кадастровом учёте и размещённых (не размещённых) на едином краевом портале «Красноярский край» в сети Интернет, так и выбранных непосредственно гражданами участков. При этом по сформированным и стоящим на кадастровом учёте участкам граждане вправе претендовать как в целом на участок, так и на его часть (при возможности его раздела для образования самостоятельного участка).
Из материалов дела следует, что 20.12.2024 прокуратурой г. Красноярска в Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска направлено требование о направлении на краевой портал информации о пригодных для предоставления многодетным гражданам земельных участках, расположенных на территории г. Красноярска, в количестве 5 штук.
Как следует из представленных департаментом документов, работа со всеми указанными в требовании от 20.12.2024 земельными участками департаментом уже проводилась, информация о данных земельных участках была размещена на едином краевом портале Красноярский край в разделе «Бесплатное предоставление земельных участков многодетным семьям». Согласно процедуре, установленной статьей 29.4 Закона № 7-2542, решения об утверждении схем расположения участков на кадастровом плане территории были направлены многодетным гражданам из числа обратившихся с заявлениями о предоставлении участков, поставленным на очередь ранее иных заявителей. Все многодетные граждане, получившие решения об утверждении схем, отказались впоследствии от земельных участков по причине невозможности их использования. После чего департаментом был проведен градостроительный анализ и осуществлено повторное обследование указанных прокурором земельных участков с целью их дальнейшего предоставления многодетным гражданам. По результатам обследования департаментом принято решение о направлении информации о двух земельных участках на портал в порядке п. 2 ст. 29.7 Закона № 7-2542, остальные три участка расположены на склоне, проезд к ним отсутствует.
Административным истцом в материалы дела представлена информация прокуратуры города Красноярска, изложенная в письме от 24.07.2026 о земельных участках, возможных к предоставлению многодетным гражданам.
Относительно возможности предоставления многодетным гражданам указанных в письме от 24.07.2026 земельных участков департамент пояснил следующее. Территория, расположенная восточнее земельного участка с кадастровым номером 24:11:0220325:355, находится в границах муниципального образования Солонцовский сельсовет, в территориальной зоне индивидуальной жилой застройки (Ж-1), которая включает в себя земельные участки, предназначенные для размещения объектов индивидуального жилищного строительства. Исходя из нормативов, установленных статьей 15 Закона № 7-2542, размер земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен составлять от 1 000 до 1 500 кв.м., данная территория предполагает образование трех земельных участков. Вместе с тем, по результатам визуального обследования установлено, что обозначенная территория находится на уклоне, в овраге, имеет неровный рельеф, подъезд к участкам может осуществляться только через территорию СНТ «Радуга». Данные обстоятельства являются неустранимым существенным препятствием для использования земельных участков по целевому назначению. Исходя из имеющейся в департаменте практики по обеспечению многодетных граждан земельными участками, неблагоприятный рельеф является основанием для отказа многодетных от таких земельных участков с одновременной подачей заявления заявлением о восстановлении очередности в Книге учета многодетных граждан на получение земельного участка. Информация о земельных участках с кадастровыми номерами № сообщалась департаментом прокуратуре города Красноярска письмом от 25.05.2026 № 4564-ги-МУ в ответ на требование прокуратуры города Красноярска от 20.05.2026 о предоставлении документов, направленное с целью проверки соблюдения прав участников специальной военной операции и членов их семей на получение социальных гарантий и иных мер поддержки. Участки расположены на территории п. Солонцы Солонцовского сельсовета, имеют вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства (код -2.1)». Письмом департамента от 09.04.2026 перечень указанных земельных участков, предназначенных для предоставления участникам СВО и членам семей участников СВО, направлен на согласование в Правительство Красноярского края, 22.04.2026 перечень Правительством Красноярского края согласован. Поскольку на сегодняшний день указанные участки не соответствуют градостроительному регламенту, их предоставление участникам СВО и членам их семей будет возможно после утверждения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Солонцовский сельсовет. Из указанных прокуратурой 12 земельных участков 2 земельных участка (№) предоставлены МКУ «Администрация Солонцовского сельсовета» Емельяновского района Красноярского края в аренду физическим лицам для индивидуального жилищного строительства. Для проведения проверки по факту законности предоставления земельных участков департаментом в прокуратуру г. Красноярска направлено обращение от 09.04.2026 № 02-3568. В результате градостроительного анализа, проведенного департаментом в 2026 году, в районе земельных участков с кадастровыми номерами № в границах зоны жилой усадебной застройки Ж-1 выявлены свободные от объектов и прав третьих лиц земельные участки, которые расположены точечно. В соответствии с пунктом 2 статьи 29.7 Закона № 7-2542 21.05.2026 департаментом в адрес Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края направлен перечень указанных земельных участков, соответствующих требованиям действующего законодательства для предоставления многодетным гражданам в целях индивидуального жилищного строительства. 30.07.2026 информация об участках опубликована на официальном портале Красноярского края в сети Интернет (www.krskstate.ru) в разделе «Бесплатное предоставление земельных участков многодетным семьям». Восточнее земельного участка с кадастровым номером № рассмотрена свободная территория, на которой предполагалось образовать два земельных участка для индивидуального жилищного строительства. В результате визуального обследования 10.04.2026, установлено, что один земельный участок имеет неоднородный рельеф, находится под уклоном, произрастает древесно-кустарниковая растительность, второй земельный участок расположен в овраге. Данные обстоятельства являются препятствием в использовании земельных участков по целевому назначению. Относительно территории в районе земельного участка с кадастровым номером № установлено следующее. С северной и западной стороны земельного участка с кадастровым номером № находится территориальная зона естественного ландшафта (ЕЛ), в которой не предусмотрено использование земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества. В пределах территориальной зоны жилой усадебной застройки Ж-1, предусматривающей вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства (код 2.1)», расположенной южнее и восточнее земельного участка с кадастровым номером № размещены земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, занимаемые уже существующей усадебной застройкой.
Материалами дела подтверждается, что работа по выявлению земельных участков, пригодных для предоставления в собственность многодетным гражданам, по предоставлению таких земельных участков, ведется департаментом на постоянной основе. В соответствии с положениями ст. 29.7 Закона № 7-2542 департаментом для предоставления многодетным гражданам на территории города в 2024 году инициативно направлена для размещения на портале информация о 43 земельных участках, предоставлено в 2024 году 100 земельных участков. За 2025 год многодетным гражданам предоставлено 53 земельных участка. В 2025 году – текущем периоде 2026 года в адрес агентства департаментом направлена информация о 97 земельных участках для размещения на портале. За 6 месяцев 2026 года многодетным гражданам предоставлено 15 земельных участков.
Прокурор сводит бездействие административных ответчиков к арифметическому сопоставлению количества сформированных участков и числа претендентов (очередников) на их получение, не учитывая при этом, что Закон № 7-2542 закрепляет случаи и порядок предоставления земельного участка названной категории граждан без проведения торгов, в том числе в случае отсутствия в границах муниципального образования свободных земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства по месту жительства граждан указанной категории – на территориях иных муниципальных образований. При этом право на внеочередное или первоочередное получение земельного участка в собственность данный закон края не гарантирует.
При этом, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что на территории г. Красноярска имеются земли, достаточные и пригодные для формирования и последующего предоставления земельных участков всем гражданам, состоящим в очереди и имеющим трех и более детей.
Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства, что гражданам после направления заявлений о постановке на учёт департаментом не сообщалось о том, какие земельные участки прошли государственный кадастровый учет, в границах каких участков может быть образован земельный участок для предоставления в соответствии с пунктом 4 статьи 29.2 Закона № 7-2542. Также нет сведений и о том, что многодетным гражданам не предоставлялась альтернативная форма реализации их права на получение участков в иных муниципальных образованиях.
Действующее законодательство не возлагает на уполномоченные органы обязанности по формированию и постановке на кадастровый учёт земельных участков в целях предоставления многодетным гражданам, а кроме того не устанавливает сроки в течение которых уполномоченный орган должен инициативно осуществить указанные действия.
Также и на Правительство Красноярского края Законом № 7-2542, как и на иных административных ответчиков, обязанность по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков не возложена.
Не содержит Закон № 7-2542 и предписаний относительно сроков и периодичности формирования земельных участков, а также последовательности действий административных ответчиков при отсутствии в границах муниципального образования свободных территорий для этих целей.
Согласно пункту 1.1 Положения о департаменте муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска, утвержденного распоряжением администрации г. Красноярска от 23.05.2013 № 110-р, департамент является органом администрации города Красноярска, осуществляющим управление и распоряжение муниципальной собственностью города Красноярска, в том числе земельными и лесными участками, а также земельными и лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории города Красноярска.
В рамках существующих полномочий, в силу пункта 51 Положения о департаменте, последний выступает заказчиком при проведении геодезических, картографических, кадастровых работ, а также работ по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков на территории Красноярского края в целях государственной регистрации права муниципальной собственности города Красноярска, в том числе земельных участков, занятых объектами муниципальной собственности, бесхозяйными объектами недвижимости, объектами недвижимости, принимаемыми в муниципальную собственность в случае невозможности получения землеустроительной документации организаций, передающих указанные объекты; земельных участков общего пользования, расположенных в границах муниципального образования; земельных участков, находящихся в государственной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации, в отношении которых проведение геодезических, картографических и кадастровых работ необходимо для решения вопросов местного значения.
Пунктом 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, муниципальных округов, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
С учетом изложенного, земельные участки, формируемые для предоставления многодетным гражданам, не могут быть отнесены к земельным участкам муниципальной собственности.
Таким образом, проведение геодезических, картографических, кадастровых работ, а также работ по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков на территории Красноярского края в целях предоставления многодетным гражданам не относится к полномочиям департамента.
При указанных обстоятельствах, ни Закон № 7-2542, ни положения Земельного кодекса Российской Федерации не возлагают на уполномоченные органы обязанности по формированию и постановке на кадастровый учёт земельных участков в целях предоставления многодетным гражданам, а кроме того не устанавливают сроки в течение которых уполномоченный орган должен инициативно осуществить указанные действия.
Правовыми основаниями заявленного прокурором административного иска являются положения главы V.1 Земельного кодекса Российской Федерации и положения главы 3.1 Закона № 7-2542.
При этом ссылки на положения законодательства об управлении государственной собственностью, о регистрации недвижимости являются несостоятельными.
Так, согласно Закону Красноярского края от 03.03.2011 № 12-5650 «Об управлении государственной собственностью Красноярского края», под управлением государственной собственностью края понимается деятельность органов государственной власти и иных государственных органов Красноярского края в рамках их компетенции по принятию и исполнению решений, а также контролю за их исполнением при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе имущественных прав, находящихся в государственной собственности Красноярского края.
Таким образом, любые действия, совершаемые органами публичной власти в силу разрешительного принципа правового регулирования, в том числе, и управление краевой собственностью, должны осуществляться исключительно в соответствии с нормативными правовыми актами и в рамках компетенции.
Между тем, Законом № 7-2542 обязанность Правительства Красноярского края, как и иных административных ответчиков, по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков не установлена.
В силу пункта 1 статьи 29.1 Закона № 7-2542, многодетные граждане, желающие воспользоваться правом на получение земельного участка, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение соответствующими земельными участками.
Включенные в книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске многодетные граждане выразили свою волю на получение земельного участка, которым уполномочен распоряжаться орган местного самоуправления.
Правительство Красноярского края не уполномочено на распоряжение муниципальной собственностью в силу установленного Конституцией Российской Федерации принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Полномочия по управлению и распоряжению государственной собственностью края на основании пункта 8 статьи 103 Устава Красноярского края, пункта 4 статьи 8 Закона № 12-5650, пункта 5 статьи 3 Закона № 7-2542 перераспределены между правительством и агентством. Органом, уполномоченным на управление и распоряжение государственной собственностью Красноярского края, является агентство.
Таким образом, при отсутствии установленной законом обязанности правительства по управлению и распоряжению краевой собственностью, в отсутствие заявлений граждан о получении земельных участков из краевой собственности, уполномоченным органом на распоряжение которой является агентство, правовых оснований для признания незаконным бездействия правительства и возложения на правительство испрашиваемой административным истцом обязанности не имеется.
В обоснование требований, заявленных к Агентству по управлению государственным имуществом Красноярского края, административным истцом представлен перечень земельных участков, учтенных в Реестре государственной собственности Красноярского края по состоянию на 14.01.2025, находящихся в пределах городского округа город Красноярск, не обремененных правами третьих лиц (далее - перечень). В перечне содержится информация о 143 земельных участках, в том числе: реестровый номер краевого имущества, кадастровый номер земельного участка, площадь земельного участка и его адрес (местонахождение).
Указанная в перечне информация не подтверждает возможность предоставления агентством земельных участков многодетным гражданам для целей, перечисленных в пункте 2 статьи 14 Закона № 7-2542, так как не является достаточной: не указан вид разрешенного использования земельных участков, а также не указано, расположены ли в границах земельных участков объекты недвижимости.
По результатам проведенной агентством аналитической работы: получения сведений Единого государственного реестра недвижимости на земельные участки, изучения публичной кадастровой карты на Геоинформационном портале «Национальная система пространственных данных», анализа интерактивной карты г. Красноярска в части расположения земельных участков в пределах территориальных зон, перечень дополнен информацией о виде разрешенного использования земельных участков, об объектах недвижимости, расположенных в границах участков, а также иной дополнительной информацией, имеющей значение для определения возможности предоставления земельных участков многодетным гражданам.
Так, земельные участки, указанные в перечне, преимущественно сформированы под зданиями краевой собственности, либо предназначены для размещения инженерной инфраструктуры, либо относятся к землям общего пользования (дороги, проезды и прочее). Кроме того, в перечне содержатся земельные участки: расположенные в территориальной зоне СОЖД-2 – зона смешанной общественно-деловой и многоэтажной жилой застройки, которая включает в себя участки территорий города, предназначенные для размещения среднеэтажных многоквартирных домов, многоэтажных многоквартирных домов, объектов общественно-делового назначения (здравоохранения, культурного развития, спорта, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, делового и общественного управления, банковской и страховой деятельности, объектов образования и просвещения, обеспечения научной деятельности, религиозного использования), а также осуществления деятельности по комплексному развитию территории (расположены на территории «Исторического квартала», для которой утвержден проект межевания, и предназначены для историко-культурной деятельности); расположенные в территориальной зоне Р-5 – многофункциональная спортивная зона, которая включает в себя участки территории города, предназначенные для размещения и эксплуатации объектов, обеспечивающих функционирование объектов регионального значения спортивно-тренировочного комплекса «Академия зимних видов спорта»: многофункционального спортивного комплекса «Радуга» и многофункционального спортивного комплекса «Сопка»; расположенные в территориальной зоне Р-3 – зона объектов оздоровительного назначения и туризма (участок предназначен для расширения парковки для посетителей Столбов); расположенные в территориальной зоне П-3 – коммунально-складские зоны, которые включают в себя участки территории города, предназначенные для размещения (строительства), эксплуатации и реконструкции коммунальноскладских объектов IV-V классов опасности, для которых предусматривается установление санитарно-защитных зон до 100 м. (включительно), а также объектов производственной, инженерной и транспортной инфраструктур, санитарно-защитных зон таких объектов (при их наличии).
Таким образом, представленный административным истцом перечень не содержит земельных участков в границах городского округа город Красноярск, которые были бы возможны для предоставления многодетным гражданам Агентством по управлению государственным имуществом Красноярского края для целей, перечисленных в пункте 2 статьи 14 Закона № 7-2542.
С учетом положений статьи 42 ЗК РФ, пункта 2 статьи 14, пункта 1 статьи 15 Закона № 7-2542, агентством был сформирован перечень находящихся в собственности Красноярского края земельных участков, которые учитываются в Реестре государственной собственности Красноярского края как объекты казны, площадью не менее 0,02 га (200 кв.м.), имеющих вид разрешенного использования – ведение садоводства, огородничества, животноводства (за исключением территории Красноярской агломерации), индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства.
В Перечне содержится информация о 188 земельных участках. По результатам анализа Перечня с использованием сведений Единого государственного реестра недвижимости, Публичной кадастровой карты и Геоинформационного портала «Национальная система пространственных данных» установлено, что на территории Красноярского края отсутствуют земельные участки, находящиеся в краевой собственности, которые могут быть предоставлены многодетным гражданам, а также из которых могут быть образованы земельные участки для предоставления многодетным гражданам в порядке, предусмотренном главой 3.1 Закона № 7- 2542. Земельные участки, указанные в Перечне, преимущественно, находятся в зоне затопления ложа водохранилища Богучанской ГЭС либо сформированы под объектами капитального строительства краевой собственности. Кроме того, в Перечне содержится информация о земельном участке с кадастровым номером №, который в Реестре учитывается как объект казны, при этом в ЕГРН содержатся сведения о зарегистрированном праве постоянного (бессрочного) пользования ГПКК «Птицефабрика «Заря», что подтверждается выпиской из ЕГРН от 09.06.2026.
Кроме того, доказательств бездействия агентства прокурором не представлено. Материалы дела свидетельствуют о том, что заявления граждан о предоставлении земельного участка государственной собственности, как меры социальной поддержки многодетной семье, в адрес агентства не поступали и агентством не рассматривались. Соответственно, фактов отказа гражданам в предоставлении указанных земельных участков в ходе рассмотрения дела не установлено.
В обоснование довода о бездействии административных ответчиков, выразившемся в непроведении работ по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, прокурор ссылается на пункт 2 статьи 29.7 Закона № 7-2542, согласно которому, исполнительные органы государственной власти, за исключением уполномоченного органа, и органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, ежеквартально в срок до 10-го числа первого месяца квартала направляют перечень прошедших государственный кадастровый учет земельных участков (с указанием их кадастровых номеров, категории, вида разрешенного использования, площади и местоположения), которые могут быть предоставлены гражданам для ведения садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, и (или) земель (земельных участков), находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах которых могут быть образованы земельные участки для предоставления гражданам для указанных целей (с указанием местоположения, категории, вида разрешенного использования, а также кадастрового номера - для земельных участков), в уполномоченный орган, который в срок до 1-го числа следующего месяца обеспечивает размещение полученной информации, а также информации о находящихся в краевой собственности земельных участках, которые могут быть предоставлены гражданам для указанных целей, на едином краевом портале «Красноярский край» в сети Интернет.
Из приведенной нормы следует, что на едином краевом портале «Красноярский край» в сети Интернет подлежит размещению информация не только о земельных участках, поставленных на государственный кадастровый учет, но и о землях, в границах которых могут быть образованы земельные участки.
Указанная информация размещена на едином краевом портале «Красноярский край» (адрес страницы: http://www.krskstate.ru/social/uchastki), что подтверждается представленным в материалы дела перечнем земельных участков, которые могут быть предоставлены в собственность многодетным гражданам в разрезе муниципальных образований Красноярского края, по состоянию на 31.01.2025.
В связи с изложенным, представляется ошибочным довод прокурора о том, что пункт 2 статьи 29.7 Закона края № 7-2542 свидетельствует об установлении обязанности административных ответчиков по формированию и постановке земельных участков на государственный кадастровый учет для последующего предоставления многодетным гражданам.
Прокурором сформулирован предмет иска: «о возложении обязанности на административных ответчиков по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков для предоставления многодетным гражданам.. .».
Вместе с тем ни Земельным кодексом РФ, ни Законом № 7-2542, ни Законом Красноярского края от 03.03.2011 № 12-5650 «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» не закреплена обязанность административных ответчиков по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков для последующего предоставления многодетным гражданам.
В рамках главы 21 КАС РФ прокурором Закон № 7-2542, предусматривающий существующий порядок предоставления земельных участков многодетным, в том числе закрепляющий обязанность самих получателей осуществлять действия по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, не оспорен. Правом законодательной инициативы о внесении изменений в Закон № 7-2542 прокурор также не воспользовался.
Органы публичной власти, к которым относятся административные ответчики, ограничены при осуществлении действий требованиями закона и в силу разрешительного принципа правового регулирования могут совершать только те действия в рамках своей компетенции, которые прямо предусмотрены законом.
В силу пункта 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21, настоящий спор не может быть рассмотрен исходя из общего толкования, общих начал и смысла законодательства (аналогия права), как об этом заявил прокурор, так как Закон № 7-2542 не содержит пробела в правовом регулировании (в части отсутствия субъекта, на которого возложена обязанность по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельного участка). Данная обязанность как статьей 39.14 Земельного кодекса РФ, так и Законом № 7-2542 прямо возложена на самого заявителя (многодетного гражданина). Сам факт несогласия прокурора с тем, что обязанность возложена Законом № 7-2542 на самого гражданина, не свидетельствует о пробеле в правовом регулировании и возможности применения аналогии права.
Норма Закона № 7-2542 о возложении на многодетного гражданина обязанности по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков не ухудшает положение данного гражданина, так как приведена в точном соответствии с нормой федерального законодательства - подпунктом 4 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ, которым прямо предусмотрено, что обеспечение выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка осуществляется заинтересованным в получении такого земельного участка в собственность бесплатно гражданином.
В абзаце первом на странице 10 кассационного определения указано, что судами не дано правовой оценки доводам прокурора о непринятии административными ответчиками мер по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, подлежащих предоставлению многодетным гражданам в порядке статьи 29.3 Закона № 7-2542 в течение всего периода его действия.
Доводы прокурора в данной части суд находит ошибочными, поскольку статья 29.3 Закона № 7-2542 регулирует порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным гражданам земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, то есть никак не связана с предметом заявленных прокурором требований о возложении обязанности на административных ответчиков по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков для предоставления многодетным гражданам, поскольку не устанавливает такой обязанности органов публичной власти.
В соответствии с пунктом 3 статьи 29.4 Закона № 7-2542 заявитель, получивший решение об утверждении схемы, обеспечивает за свой счет выполнение кадастровых работ по образованию земельного участка на основании решения об утверждении схемы и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».
Данная норма краевого закона соответствует норме федерального законодательства – подпункту 4 пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ, предусматривающему обеспечение заинтересованным гражданином выполнение кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Таким образом, Законом № 7-2542 обязанность по постановке на кадастровый учет земельного участка возложена на заинтересованного в получении земельного участка гражданина, данное правовое регулирование права заявителей не ухудшает, поскольку соответствует положениям федерального законодательства, в силу чего суд не усматривает оспариваемого прокурором бездействия со стороны административных ответчиков.
Довод прокурора о возможности формирования земельных участков в порядке пункта 18 приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. № 372 «Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» подлежит отклонению.
Приказ Минрегиона России от 09.09.2013 № 372 не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не опубликован в установленном порядке, следовательно, в силу пункта 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763, не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанный Приказ № 372 нельзя ссылаться при разрешении споров, в том числе в рамках разрешения настоящего спора в суде.
Кроме того, данный приказ вообще не регулирует вопросы формирования и постановки на государственный кадастровый учет земельных участков. Предмет административного искового заявления прокурора (выполнение работ по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков), с одной стороны, и предмет Методических рекомендаций (вопросы предоставления земельных участков), - с другой стороны, не связаны между собой.
Пункт 18 названных методических рекомендаций гласит: в случае отсутствия в границах субъекта Российской Федерации (муниципального образования) земельных участков, находящихся в государственной собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, которые соответствуют указанным критериям, рекомендуется руководствоваться положениями пункта 5 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающего в целях их предоставления гражданам бесплатно в соответствии со статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации безвозмездную передачу: - земельных участков, находящихся в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации, в муниципальную собственность; - земельных участков, находящихся в муниципальной собственности одного муниципального образования, в муниципальную собственность другого муниципального образования.
Прокурором в материалы дела не представлено доказательств наличия в краевой собственности свободных и соответствующих требованию закона земельных участков для предоставления многодетным гражданам.
Доводы прокурора о необходимости изъятия земельных участков из муниципальной собственности в краевую собственность для предоставления многодетным гражданам г. Красноярска фактически являются оценкой целесообразности осуществления полномочий правительством и агентством, а также органами местного самоуправления.
Однако в силу п. 62 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.
Кроме того, необходимость изъятия правительством земельных участков из муниципальной собственности других муниципальных образований отсутствует ввиду того, что пунктом 2 статьи 14 Закона № 7-2542 уже закреплено право многодетного гражданина г. Красноярска на обращение с заявлением о постановке на учет и с заявлением о предоставлении земельного участка в любом другом муниципальном образовании Красноярского края.
При таких обстоятельствах, утверждение прокурора о возможности формирования земельных участков в порядке пункта 18 приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. № 372 не может являться основанием для признания незаконным оспариваемого бездействия административных ответчиков.
Прокурором заявлены требования к органам публичной власти, относящимся к двум разным уровням власти – региональному (Правительство Красноярского края и Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края) и местному (администрация г. Красноярска, Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска) без конкретизации обязанностей органов региональной власти и органов местного самоуправления.
В абзаце втором на странице 10 кассационного определения указано: доводы прокурора о том, что обязанность обеспечить условия для реализации многодетными гражданами своих прав на получение земельных участков, находящихся как в государственной (в том числе и краевой), так и в муниципальной собственности, применительно к приведенному правовому регулированию правовой оценки судов также не получили.
Приведенные выше нормы как федерального, так и регионального законодательства, не связывают обязанность органов власти по обеспечению условий для реализации многодетными гражданами прав на получение земельных участков с обязанностью по формированию и постановке на кадастровый учет таких земельных участков.
Из системного толкования п. 1 ст. 29.1, п. 1 ст. 29.4, п. 1 ст. 29.5 Закона 7-2542 следует, что заявление о предоставлении земельного участка подается многодетным гражданином в тот же орган, в который он подавал заявление о постановке на учет.
Ссылаясь на бездействие региональных органов власти по не проведению работ по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, прокурор не указывает правовую норму, предусматривающую обязанность региональных органов власти по предоставлению земельных участков из краевой собственности при ведении книги учета органом местного самоуправления.
Включение многодетных граждан в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске является полномочием органа местного самоуправления, и, как следствие, органом, уполномоченным на распоряжение земельными участками для граждан, подавших в данный орган заявления, является орган местного самоуправления, а не правительство и агентство.
Правительством представлены письменные доказательства, свидетельствующие об отсутствии обращений многодетных граждан как о предоставлении земельных участков из краевой собственности, так и о формировании и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков краевой собственности.
Так, согласно письмам управления по работе с обращениями граждан – общественной приемной Губернатора Красноярского края от 14.04.2026 и от 29.05.2026, письму КГКУ «Государственный архив Красноярского края» от 04.06.2026, за период с 2015 года по настоящее время обращения многодетных граждан по вопросам: постановки многодетных граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно из краевой собственности (о включении в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске); предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно земельных участков из краевой собственности; формирования и постановки на государственный кадастровый учет земельных участков из краевой собственности для последующего предоставления гражданам, включенным в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, в адрес Правительства Красноярского края не поступали.
С учетом изложенного, вывод прокурора об обязанности правительства и агентства обеспечить условия для реализации многодетными гражданами, включенными в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, своих прав на получение земельных участков, находящихся в государственной (в том числе краевой) собственности, как противоречащий пункту 1 статьи 29.1, пункту 1 статьи 29.4, пункту 1 статьи 29.5 Закона 7-2542, подлежит отклонению.
Как отмечено судом кассационной инстанции, фактическая возможность в течение 2 лет с момента вступления в законную силу решения суда провести работы по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, в объеме, обеспечивающем потребность лиц данной категории с целью последующего предоставления им земельных участков, о чем просил прокурор, в том числе, в связи с реализацией муниципальной реформы, судами не устанавливалась.
Статья 17 Закона Красноярского края от 15.05.2025 № 9-3914 «О территориальной организации местного самоуправления в Красноярском крае» предусматривает образование муниципального образования городской округ город Красноярск с момента вступления закона в силу, то есть с 19.06.2025. Фактические основания заявленных прокурором требований ограничены той категорией многодетных граждан, которая на момент предъявления административного иска (сентябрь 2024 года) уже была включена в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске.
Расширение границ муниципального образования город Красноярск в результате муниципальной реформы, объединяющее в границах существовавших ранее: городской округ город Красноярск, сельское поселение Мининский сельсовет, сельское поселение Солонцовский сельсовет, сельское поселение Элитовский сельсовет, городское поселение поселок Березовка, не свидетельствует о том, что в результате расширения указанных границ земельные участки в границах сельского поселения Мининский сельсовет, сельского поселения Солонцовский сельсовет, сельского поселения Элитовский сельсовет, городского поселения поселок Березовка, должны предоставляться многодетным гражданам только г. Красноярска.
Многодетные граждане, проживающие в городском поселке Березовка, сельских населенных пунктах село Арейское, деревня Бугачево, село Дрокино, поселок Каменный Яр, деревня Минино, поселок Минино, деревня Песчанка, поселок Снежница, поселок Солонцы, поселок Элита до проведения административно-территориальной реформы наравне с многодетными гражданами г. Красноярска состояли на учете в соответствующем муниципальном образовании (Емельяновском муниципальном районе, Березовском муниципальном районе).
Административным истцом в материалы дела не представлено доказательств того, что в границах г. Красноярска, равно как и в границах поселка Минино, поселка Элита, поселка Солонцы, поселке Березовка, имеется 9 500 земельных участков (земель соответствующей площади), соответствующих закрепленным законом критериям о площади (1 000 – 1 500 кв.м.), категории земель, виде разрешенного использования и пр., свободных от прав третьих лиц, с возможностью обеспечения инженерной и транспортной инфраструктурой, которые могли бы быть сформированы и поставлены на кадастровый учет, но не были сформированы и поставлены на такой учёт.
Принимая во внимание, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что на территории г. Красноярска, в том, числе в связи с реализацией муниципальной реформы, имеются земли, достаточные и пригодные для формирования и последующего предоставления земельных участков всем гражданам, состоящим в очереди, а также учитывая, что в связи с отсутствием предусмотренной законом обязанности по формированию и постановке на кадастровый учет земельных участков необходимое для этого финансовое обеспечение не предусмотрено, суд приходит к выводу о том, что у административных ответчиков отсутствует фактическая возможность в течение 2 лет с момента вступления в законную силу решения суда провести работы по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в Книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске.
При этом необходимо учитывать, что предполагаемое произвольное формирование и постановка на государственной кадастровый учет земельных участков на всей территории Красноярского края не приведут к удовлетворению потребности многодетных граждан, подавших соответствующее заявление в орган местного самоуправления г. Красноярска на получение земельного участка в г. Красноярске, а не в любом муниципальном образовании Красноярского края.
Как разъяснено в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее. Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Согласно представленному правительством письму филиала ППК «Роскадастр» по Красноярскому краю от 30.06.2026 №, филиал выполняет кадастровые работы, в том числе по подготовке межевого плана на вновь образованные земельные участки. Согласно утвержденных тарифов, стоимость кадастровых работ в отношении одного объекта недвижимости составит 22 561 рубль. Таким образом, предполагаемый размер расходов бюджетных средств на формирование и постановку на государственный кадастровый учет 8539 земельных участков составит 192 648 379 рублей.
Прокурором не представлено доказательств того, что формирование и постановка на государственный кадастровый учет на всей территории Красноярского края за пределами г. Красноярска земельных участков удовлетворит интересы многодетных граждан в полном объеме и приведет к ликвидации очереди многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске.
С учетом имеющихся в материалах дела доказательств о невостребованности многодетными гражданами г. Красноярска земельных участков за пределами границ г. Красноярска, а также права гражданина на неограниченный количеством раз отказ от предлагаемого органами местного самоуправления земельного участка, суд находит заслуживающими внимания доводы правительства о том, что удовлетворение заявленных прокурором требований приведет к нерациональному расходованию средств краевого и местного бюджета на формирование и постановку на государственный кадастровый учет земельных участков на территории Красноярского края.
Правительство Красноярского края, как орган исполнительной власти края, действует в соответствии с установленными законом требованиями, в том числе, в части расходования средств краевого бюджета исполняет свои полномочия в пределах средств, установленных законом о бюджете, и не вправе расходовать бюджетные средства в отсутствие закона, устанавливающего расходные обязательства Красноярского края, на заявленные прокурором цели, и в отсутствие в ведомственной структуре расходов (определяется законом о краевом бюджете на текущий финансовый год и плановый период) соответствующих бюджетных ассигнований. Принятие данных законов относится к исключительной компетенции Законодательного Собрания Красноярского края.
Таким образом, удовлетворение требований административного иска приведет к нарушению гарантированного статьей 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а также установленного пунктом 10 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» принципа самостоятельного осуществления полномочий органами каждой ветви власти.
Кассационным судом указано на необходимость установления при рассмотрении спора обстоятельств с учетом проведения муниципальной реформы и расширения границ г. Красноярска, в том числе посредством объединения городского округа город Красноярск с поселком Березовка Березовского района Красноярского края.
Следует отметить, что заявленные прокурором требования не содержат каких-либо доводов, связанных с муниципальной реформой. Не приведено административным истцом ссылок на новые обстоятельства, не изменены предмет либо основание административного иска и после возвращения дела на новое рассмотрение.
Между тем, в материалы дела правительством представлено решение Березовского районного суда Красноярского края от 05.12.2023 по делу №, вступившее в законную силу 24.01.2024, которым отказано в удовлетворении искового заявления заместителя прокурора Березовского района Красноярского края Севрюкова А.И., действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Березовского района Красноярского края о возложении обязанности организовать работы по формированию и утверждению перечня земельных участков, находящихся в государственной собственности Красноярского края или муниципальной собственности, с необходимой инженерной инфраструктурой, предназначенных для предоставления многодетным семьям в собственность бесплатно, для последующей реализации социальной поддержки лиц, состоящих на учете в администрации Березовского района Красноярского края.
Приведенный судебный акт, вступивший в законную силу, содержит следующие выводы.
Порядок формирования и осуществление кадастрового учета земельных участков, определен законами субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации не ограничен срок совершения указанных действий. Своими требованиями прокурор фактически просит возложить на орган местного самоуправления обязанность и установить срок выполнения, не предусмотренные нормативными правовыми актами.
Любое обязательство государства по бесплатному предоставлению земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, должно быть обеспечено необходимыми земельными ресурсами в соответствующем объеме и реализуемо на практике.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 21.02.2008 № 121-О-О, отсутствие возможности формирования земельного участка, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан.
Доводы истца о том, что администрацией Березовского района Красноярского края мер к сокращению очереди на предоставление земельных участков многодетным гражданам, а также мероприятия по образованию новых земельных участков не проводятся, суд признал несостоятельными, по вышеизложенным обстоятельствам, что обусловлено отсутствием свободных муниципальных земельных участков, а также отсутствием субсидий из бюджета Красноярского края для обеспечения инженерными коммуникациями микрорайонов, предназначенных для предоставления земельных участков многодетным гражданам.
С учетом предпринимаемых администрацией Березовского района Красноярского края мер, суд указал, что в данном случае виновное противоправное бездействие ответчика отсутствует.
В то же время судебная практика, на которую ссылается прокурор, не может быть применима при рассмотрении настоящего дела, так как в других субъектах Российской Федерации действуют законы, которые отличаются от Закона № 7-2542 и по-другому регулируют порядок предоставления многодетным гражданам земельных участков (в том числе, напрямую устанавливают обязанность органов публичной власти по формированию и постановке земельных участков на кадастровый учет для многодетных граждан).
Анализ практики Конституционного Суда Российской Федерации, указанной в абзаце шестом на странице 10 кассационного определения, показал, что позиции, отраженные в указанных определениях и постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, не применимы к рассматриваемому настоящему административному делу, поскольку имели иной предмет рассмотрения и касались других вопросов – формирования инфраструктуры для земельных участков, но не формирования и постановки на государственный кадастровый учет земельных участков.
Конституционным Судом Российской Федерации ни в одном из указанных постановлений и определений вопросы возложения на органы публичной власти обязанности по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков для последующего предоставления многодетным гражданам не исследовались.
Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 4 Определения от 16.05.2024 № 1122-О указал, что установление законодателем субъекта Российской Федерации условий получения земельных участков многодетными семьями бесплатно, в том числе условия об отсутствии сделок по отчуждению земельных участков в период со вступления в силу закона, предусматривающего такое право, до подачи соответствующего заявления, - в рамках реализации предоставленных Земельным кодексом Российской Федерации полномочий по установлению порядка и случаев такого предоставления указанной категории лиц - не может расцениваться как не согласующееся с конституционным принципом равенства, который, гарантируя одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, не исключает различий в их фактическом положении, а также необходимости учета этих различий в законе.
Подпункт 4 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ при регулировании порядка предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусматривает в качестве одного из элементов такого порядка: обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Из указанной нормы следует, что требование об обеспечении выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка является частью порядка предоставления земельного участка – условием его получения, а не признаком, выступающим характеристикой самого земельного участка, как требование об обеспеченности транспортной и инженерной инфраструктурой.
В связи с чем, применение аналогии обязанности по обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры к обязанности по проведению кадастровых работ недопустимо, так как они имеют разное правовое регулирование на федеральном уровне и разные основания возникновения таких обязанностей.
Обеспечение инфраструктурой – это действительно обязанность органов публичной власти в силу главы 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статьи 32 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Проведение кадастровых работ – это обязанность гражданина в силу пп. 4 п. 1 ст. 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, норма пункта 3 статьи 29.4 Закона № 7-2542 сформулирована в соответствии с требованиями пп. 4 п. 1 ст. 39.14 ЗК РФ, в связи с чем не ухудшает положение гражданина по сравнению с требованиями федерального законодательства и никоим образом не ограничивает конституционные права граждан.
Конституционным Судом Российской Федерации ни в одном из приведенных определений и постановлений не осуществлялась проверка на предмет соответствия Конституции Российской Федерации подпункта 4 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ и пункта 3 статьи 29.4 Закона № 7-2542, в связи с чем, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащиеся в них, не применимы к рассматриваемому делу.
Как разъяснено в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.
Оценивая доводы прокурора о бездействии административных ответчиков применительно к первому предложению данных разъяснений, суд отмечает, что административным истцом не приведена норма федерального либо краевого законодательства, возлагающая на административных ответчиков обязанность по выполнению работ по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков для многодетных граждан.
О том, что действующий в крае порядок бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, не предусматривает обязанности органов власти, местного самоуправления по формированию и государственному кадастровому учету земельных участков, прокурором Красноярского края указано в обращении к Губернатору Красноярского края от 22.10.2021 № 21-19-2021, в обращении к первому заместителю Губернатора Красноярского края - председателю Правительства Красноярского края от 22.10.2021 № 71-20-2021, о.и. прокурора края – заместителем прокурора края Степановым В.А. указано в обращении к председателю Законодательного Собрания Красноярского края от 15.07.2021 № 21-19-2021, в связи с чем указано на необходимость внесения изменений в Закон № 7-2542.
В отсутствие такой установленной законом обязанности нет оснований для побуждения административных органов к каким-либо действиям через механизм судебного признания бездействия незаконным.
Относительно наличия оснований для предоставления государственных услуг в упреждающем режиме следует учитывать, что правовое регулирование организации предоставления государственных услуг в упреждающем (проактивном) режиме осуществляется статьей 7.3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Предоставление государственной услуги в упреждающем режиме – это механизм, при котором органы власти самостоятельно начинают подготовку к оказанию услуги до фактического обращения заявителя, на основе данных государственных информационных систем и при наступлении определенных жизненных событий.
Случаи и порядок предоставления государственных и муниципальных услуг в упреждающем (проактивном) режиме устанавливаются административным регламентом предоставления соответствующей государственной услуги.
Вместе с тем, мера социальной поддержки по предоставлению земельных участков, как поставленных, так и не поставленных на кадастровый учет, многодетным гражданам носит строго заявительный характер в силу прямого указания п. 1 ст. 29.3, п. 1 ст. 29.4, п. 1 ст. 29.5 Закона № 7-2542.
Следовательно, предоставление земельных участков многодетным гражданам не является государственной (муниципальной) услугой, предоставляемой в упреждающем (проактивном) режиме. Предоставление меры социальной поддержки требует прямого волеизъявления многодетного гражданина и учета его волеизъявления при выборе желаемого земельного участка, о чем свидетельствует тот факт, что в силу Закона № 7-2542 отказ многодетного гражданина от предлагаемого земельного участка не влечет снятие его с учета на получение земельного участка в собственность).
В обоснование административного иска прокурор приводит доводы о том, что административными ответчиками не предпринимаются необходимые меры по исполнению возложенной на них законом обязанности по реализации прав социально незащищённой группы населения – многодетных семей на предоставление земельных участков, что подтверждается как самим фактом существования очередности, количеством семей в ней состоящих, а также количеством фактически предоставленных земельных участков.
Доводы административного истца подлежат отклонению.
Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого бездействия незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: бездействие не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.
Судебная защита нарушенного или оспариваемого права направлена на его восстановление, избранный способ защиты должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.
Конституционное право на судебную защиту, установленное статьей 46 Конституции Российской Федерации, во взаимосвязи с другими ее положениями - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод, которая должна быть обеспечена государством. Иное не согласуется с универсальным во всех видах судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости, умаляет и ограничивает право на судебную защиту, в рамках осуществления которого возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. № 4-П, от 3 февраля 1998 г. № 5-П, от 28 мая 1999 г. № 9-П, от 11 мая 2005 г. № 5-П и др.).
Установленные судом обстоятельства свидетельствуют об отсутствии нарушений прав лиц, в интересах которых прокурор обратился в суд с настоящим иском, вследствие оспариваемого бездействия, поскольку органом местного самоуправления осуществляется весь комплекс возможных мероприятий, направленных как на предоставление земельных участков, так и на обеспечение прав посредством предоставления денежной выплаты.
При этом наличие очередности предоставления земельных участков само по себе не может, при установленных судом обстоятельствах, свидетельствовать о допущенном незаконном бездействии.
Доводы административного истца основаны на неверном толковании норм материального права применительно к фактическим обстоятельствам дела и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд,
РЕШИЛ:
В удовлетворении административных исковых требований прокурора Красноярского края о признании незаконным бездействия Правительства Красноярского края, Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края, администрации г. Красноярска, Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска, выразившегося в непроведении работ по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, в объеме, обеспечивающем потребность лиц данной категории, возложении на Правительство Красноярского края, Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, администрацию г. Красноярска, Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска обязанности в течение 2 лет с момента вступления в законную силу решения суда провести работы по формированию, постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, включенным в книгу учета многодетных граждан на получение земельного участка в г. Красноярске, в объеме, обеспечивающем потребность лиц данной категории, с целью последующего предоставления им земельных участков, отказать.
Решение может быть обжаловано в Красноярский краевой суд через Центральный районный суд г. Красноярска в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Н.Н. Горпинич
Мотивированное решение составлено 05.10.2026
Копия верна.
Судья Н.Н. Горпинич