РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
08 июня 2026 г. <адрес>
Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи ФИО при секретаре ФИО с участием прокурора ФИО рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО, ФИО к Министерству строительства <адрес> о признании недействующим в части приказа <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении генерального плана Барышевского сельсовета <адрес>», установил:
ФИО, ФИО обратились в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением и просили признать недействующим генеральный план Барышевского сельсовета <адрес>, утвержденный приказом Министерства строительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № местоположением: <адрес>, район Новосибирский, Барышевский сельсовет, в районе поселка Новый к функциональной зоне «Курортная зона».
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками жилого дома, право собственности на который признано вступившим в законную силу решением Новосибирского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № (т.1 л.д.23-25).
После признания права собственности на жилой дом обратились в мэрию <адрес> с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка. В удовлетворении заявления первоначально было отказано, в связи с чем истцы обратились в суд.
Вступившим в законную силу решением Новосибирского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №а-1128/2018 и апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Новосибирского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ №а-№ отказ признан незаконным, после чего схема расположения земельного участка была утверждена, а впоследствии между ними и уполномоченным органом был заключен договор аренды земельного участка (т.1 л.д.26-43).
В дальнейшем объекту недвижимости был присвоен почтовый адрес.
После оформления прав на земельный участок обращались с заявлениями о предоставлении земельного участка в собственность, о внесении изменений в генеральный план Барышевского сельсовета, о включении земельного участка в границы населенного пункта, а также в различные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
По обращению административных истцов Министерством строительства <адрес> была организована процедура рассмотрения предложения о внесении изменений в генеральный план Барышевского сельсовета.
В рамках рассмотрения предложения были запрошены позиции заинтересованных исполнительных органов государственной власти <адрес> и иных органов, в компетенцию которых входят вопросы транспортного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, связи, здравоохранения, образования, спорта, культуры, сельского хозяйства, природопользования, имущественных отношений и иные вопросы территориального развития.
Как следует из представленного заключения от ДД.ММ.ГГГГ, возражений относительно предложения административных истцов указанными органами не высказано.
Вместе с тем в заключении от ДД.ММ.ГГГГ администрацией Барышевского сельсовета <адрес> было выражено несогласие с предлагаемыми изменениями.
На основании полученных материалов Министерством строительства <адрес> сделан вывод о нецелесообразности внесения предлагаемых изменений в генеральный план.
Административные истцы полагают, что отнесение земельного участка к функциональной зоне «Курортная зона» нарушает их права как собственников жилого дома и препятствует дальнейшему использованию земельного участка для индивидуального жилищного строительства, газификации дома, приобретения в собственность земельного участка.
В судебном заседании ФИО, ФИО и их представитель ФИО требования поддержали в полном объеме.
Представитель административного ответчика Министерства строительства <адрес> ФИО возражала против удовлетворения административного иска по основания, изложенным в письменных возражениях (т.1 л.д.156-161).
Представитель заинтересованного лица администрации Барышевского сельсовета ФИО в судебное заседание не явилась, о месте и времени извещена надлежащим образом, представила возражения на административное исковое заявление, указав, что требования не подлежат удовлетворению (т.1 л.д.216-217).
Представитель администрации <адрес> ФИО в судебное заседание не явилась, о месте и времени судебного заседания извещена надлежащим образом, представила письменный отзыв, оснований для удовлетворения требований не усматривает (т.1 л.д. 233-234).
Мэрия <адрес> в судебное заседание не явилась, о месте и времени рассмотрения дела извещена надлежащим образом, правовую позицию по делу не представила.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд приходит к следующим выводам.
Отношения, связанные с территориальным планированием, регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.
Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Федеральный закон № 131-ФЗ, в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
К вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки (пункт 26 статьи 16 Федерального закона № ФЗ).
В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 статьи <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N 27-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований <адрес> и органами государственной власти <адрес> и внесении изменения в статью <адрес> "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в <адрес>" областной исполнительный орган государственной власти <адрес>, уполномоченный в сфере строительства, архитектуры и градостроительства, осуществляет полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований <адрес>, указанных в приложении 2 к настоящему Закону по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений.
Согласно пункту 5 приложения 2 к <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ОЗ, областной исполнительный орган государственной власти <адрес>, уполномоченный в сфере строительства, архитектуры и градостроительства, осуществляет полномочия органов местного самоуправления <адрес> в отношении сельских поселений, входящих в его состав, в том числе в отношении Барышевского сельсовета.
Министерство строительства <адрес> является областным исполнительным органом государственной власти <адрес>, осуществляющим государственное управление и нормативное правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры и градостроительства <адрес> в пределах установленных федеральным законодательством и законодательством <адрес> полномочий (пункт 1 Положения о Министерстве строительства <адрес>, утвержденного постановлением <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-п).
Частью 1 статьи <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ОЗ «О нормативных правовых актах <адрес>» регламентировано, что областные исполнительные органы государственной власти <адрес> по вопросам, решение которых отнесено к их полномочиям, издают нормативные правовые акты в виде приказов.
Нормативные правовые акты областного исполнительного органа государственной власти <адрес> подписываются руководителем этого органа или лицом, исполняющим его обязанности (статья <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N 80-О3 «О нормативных правовых актах <адрес>»).
Положением о Министерстве строительства <адрес>, утвержденным постановлением <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-п установлено, что министр издает приказы, имеющие нормативный характер, по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства (пункт 35).
Нормативные правовые акты областных исполнительных органов государственной власти <адрес>, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение десяти дней после дня их подписания. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете «Ведомости Законодательного <адрес>» или газете «Советская Сибирь» либо дата первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (№), в сетевом издании «Сайт Законодательного <адрес>. Нормативные правовые акты», в сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации <адрес>» (www.nsopravo.ru).
Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения регламентирован статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что подготовка проекта генерального плана осуществлялась на основании приказа Министерства строительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №.
В соответствии со статьями 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и постановлением <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-п по проекту генерального плана были организованы публичные слушания.
Постановлением главы <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № назначены публичные слушания по проекту генерального плана Барышевского сельсовета.
Публичные слушания проведены 22, 24 и ДД.ММ.ГГГГ на территории Барышевского сельсовета (т.1 л.д. 246-249, т.2 л.д. 1-157).
По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, опубликованные в установленном порядке.
После завершения предусмотренных законом процедур генеральный план был утвержден приказом Министерства строительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № и официально опубликован.
Таким образом, требования статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации соблюдены.
Также законность приказа Министерства строительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, в том числе процедурные моменты, уже являлась предметом судебной проверки.
Решением Новосибирского областного суда по делу от ДД.ММ.ГГГГ №а-72/2022, вступившим в законную силу, установлено, что генеральный план подготовлен в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; публичные слушания проведены надлежащим образом; приказ № принят компетентным органом; порядок его принятия и опубликования соблюден (т.1 л.д.191-208).
В соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом, повторному доказыванию не подлежат.
Таким образом, проект генерального плана Барышевского сельсовета <адрес> подготовлен в соответствии с вышеприведенными процедурами, регламентированными статьями 24 - 25 и 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Приказ № принят уполномоченным органом, в установленной форме, официально опубликован и вступил в законную силу и по указанным обстоятельствам административными истцами не оспаривается.
С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Административные истцы, имеющие в аренде земельный участок на территории Барышевского сельсовета <адрес>, являются субъектами отношений, регулируемых генеральным планом, поэтому полагая, что этим актом нарушены или нарушаются их права, вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.
Проверяя законность в части оспариваемого нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).
К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.
Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.
Согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Судом установлено, что ФИО и ФИО являются собственниками здания, назначение - жилое, наименование - дом сторожа, площадью 108,2 кв.м., местоположение: <адрес>, Новосибирский муниципальный район, Сельское поселение Барышевский сельсовет, территория Речкуновская зона отдыха, <адрес> ( т.2 л.д.160-167).
Право собственности признано на основании решения Новосибирского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ Как следует из вышеуказанного решения, в связи с принятием на работу сторожем ФИО в Отдел охраны при Советском РОВД, ей и членам ее семьи предоставлен для проживания дом, расположенный на территории пионерского лагеря «Солнечный». Распоряжением администрации Барышевского сельсовета <адрес> № от ДД.ММ.ГГГГ разрешено перевести здание дома сторожа из нежилого помещения в жилое.
После признания права собственности на жилой дом административные истцы последовательно предпринимали меры по оформлению прав на земельный участок.
Они обращались в органы местного самоуправления с заявлениями об утверждении схемы расположения земельного участка, предоставлении земельного участка в собственность, внесении изменений в генеральный план, включении земельного участка в границы населенного пункта.
ДД.ММ.ГГГГ между мэрией <адрес> и ФИО, ФИО заключен договор аренды земельного участка на территории <адрес> с множественностью лиц на стороне арендатора №м, согласно которому в аренду передан земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером №, площадью 2 796 кв.м., для эксплуатации дома сторожа. Разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства ( т.1 л.д.15-22).
Из ответа администрации Барышевского сельсовета <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ следует, что земельный участок расположен на значительном удалении от границ населенного пункта; территория не обеспечена объектами социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры; включение земельного участка в зону индивидуальной жилой застройки требует комплексного изменения документов территориального планирования; администрация сельсовета не обладает полномочиями по самостоятельному внесению изменений в генеральный план; решение вопроса требует соблюдения предусмотренных законом процедур территориального планирования (т.1 л.д.76-77).
ДД.ММ.ГГГГ администрацией <адрес> подготовлено заключение Вх № о нецелесообразности внесения изменений в генеральный план Барышевского сельсовета по предложению ФИО (т.1 л.д. 56-57).
Из содержания заключения следует, что предложение административного истца было направлено для рассмотрения в исполнительные органы государственной власти <адрес> и иные компетентные органы.
По результатам рассмотрения были получены ответы соответствующих органов, согласно полученным ответам, предложений по внесению указанных изменений не имеется, и возражений против них не высказано (т.1 л.д.60,64-75).
При этом администрацией Барышевского сельсовета <адрес> выражено несогласие с предлагаемыми изменениями, поскольку земельный участок с кадастровым номером № расположен на расстоянии более 5 км от границ населенного пункта. Такое расположение препятствует подключению к инженерным сетям и транспортной доступности, что создает существенные препятствия для эксплуатации индивидуального жилья. Таким образом, включение участка в зону жилой застройки противоречит статьям 9 и 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.1 л.д.76-77).
По итогам рассмотрения всех материалов Министерством строительства <адрес> сделан вывод о нецелесообразности внесения изменений в генеральный план (т.1 л.д.55).
Также административным истцам отказано в передаче земельного участка в ведение <адрес> по причине нецелесообразности (т.1 л.д.105).
Сам по себе факт рассмотрения предложения административных истцов о внесении изменений в генеральный план и вынесения по нему отрицательного заключения не свидетельствует о незаконности действующего генерального плана.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации документы территориального планирования не являются актами индивидуального применения и сами по себе не порождают возникновения либо прекращения вещных прав на земельные участки.
Генеральный план определяет направления развития территории муниципального образования и не изменяет категорию земель, вид разрешенного использования либо границы земельных участков.
Из материалов дела следует, что право собственности административных истцов на жилой дом сохраняется; право пользования земельным участком не прекращено; генеральный план не лишает административных истцов возможности владеть и пользоваться принадлежащим им объектом недвижимости.
Фактически требования административных истцов направлены на изменение градостроительной политики в отношении конкретной территории и замену функциональной зоны «Курортная зона» на функциональную зону индивидуальной жилой застройки.
Между тем выбор направлений территориального развития относится к полномочиям органов публичной власти и осуществляется на основании документов территориального планирования.
Суд не вправе подменять собой органы государственной власти при решении вопросов градостроительного развития территории.
Конституционный Суд Российской Федерации также указывал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Определения от ДД.ММ.ГГГГ N 931-О-О, от ДД.ММ.ГГГГ N 242-О).
Вопреки позиции административных истцов действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.
Несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны фактическому землепользованию, связанному с эксплуатацией объекта жилищного строительства, не влечет недействительность указанного правового акта. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Отнесение земельного участка, на котором расположен жилой дом административных истцов к функциональной зоне, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение жилых строений, обусловлено ранее сложившейся застройкой указанной территории и не исключает возможности использования такого земельного участка на условиях, определенных частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Ссылка административных истцов на отсутствие у муниципального образования публичного интереса в установлении функциональной зоны «курортная зона», по существу является мнением административных истцов, которое опровергается оспариваемым нормативным правовым актом, а также ответами по результатам рассмотрения обращений о внесение изменений в генеральный план.
Позиция административных истцов о противоречии оспариваемого нормативного правового акта подпункту 1 пункта 7 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, судом отклоняется, как основанная на неправильном толковании вышеуказанной нормы.
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов (пункт 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту 1 пункта 7 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются: предоставление земельных участков для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства за пределами населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий.
Оспариваемый в части нормативный правовой акт не может быть проверен на соответствие вышеуказанной норме, поскольку земельный участок с кадастровым номером № не включен в состав особо охраняемой природной территории федерального значения.
По мнению административных истцов, наличие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о виде разрешенного использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства» при одновременном нахождении земельного участка в функциональной зоне курортной деятельности свидетельствует о наличии противоречий, которые подлежат устранению путем внесения изменений в Генеральный план.
При этом вопреки позиции административных истцов функциональная зона не должна соответствовать установленному виду разрешенного использования, поскольку виды разрешенного использования устанавливаются в пределах территориальных зон, определенных правилами землепользования и застройки (статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Также является ошибочной позиция административных истцов о восстановлении нарушенных прав путем признания недействующим генерального плана в оспариваемой части, поскольку у мэрии <адрес> в этом случае возникнет обязанность установить функциональную зону «жилая зона», так как мэрия <адрес> такими полномочиями не наделена.
С учетом изложенного, оспариваемый в части генеральный план не нарушает требования имеющего большую юридическую силу законодательства и права ФИО, ФИО, поэтому оснований для удовлетворения административного иска не имеется.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
в удовлетворении требований ФИО, ФИО к Министерству строительства <адрес> о признании недействующим в части приказа <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении генерального плана Барышевского сельсовета <адрес>» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне «Курортная зона» отказать в полном объеме.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, представление в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.
Судья А.Л. Разуваева
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГГГ.