РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
3 августа 2026 г. Томский областной суд в составе председательствующего Кулинченко Ю.В.
при секретаре Краус Д.В., с участием представителя административного истца Изосимова Д.А., представителя административного ответчика Рыбиной С.В., представителя заинтересованного лица Вартановой А.Е., прокурора Гутова С.С., рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-277/2026 по административному иску Таукиной Нины Евгеньевны к Думе ЗАТО Северск о признании недействующим нормативного правового акта в части установил:
решением Думы ЗАТО Северск от 30.05.2024 № 48/4 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск Томской области в соответствии с приложениями 1-89, согласно которым земельный участок под гаражным боксом по адресу: /__/, расположен в территориальной зоне делового, общественного и коммерческого назначения «О-1».
Решениями Думы ЗАТО Северск от 27.03.2025 № 57/6, от 30.10.2025 № 3/7, от 26.02.2026 № 7/6, от 30.04.2026 № 9/7 в данные Правила землепользования и застройки внесены изменения, не касающиеся территориального зонирования указанного выше земельного участка.
Указанные акты опубликованы в официальном бюллетене муниципальных правовых актов ЗАТО Северск (выпуски № 13-1(144) 07.06.2024, № 13-2(144) 07.06.2024, № 5(167) 04.04.2025, № 19-1(181) 07.11.2025, № 4-1(190) 06.03.2026), а также размещены в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах Думы ЗАТО Северск и Администрации ЗАТО Северск.
Таукина Н.Е. обратилась с административным иском к Думе ЗАТО Северск о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Правил землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск Томской области, утвержденные решением Думы ЗАТО Северск от 30.05.2024 № 48/4, в части установления Территориальной зоны О-1 в месте расположения гаражного бокса по адресу: /__/.
В обоснование заявленного требования указывает, что она с 2003 года является собственником указанного гаражного бокса, а постановлением Главы администрации ЗАТО Северск от 12.08.2003 ей предоставлен в собственность за плату земельный участок площадью /__/ кв.м. для эксплуатации названного гаражного бокса. Однако, оспариваемым нормативным правовым актом в отношении данного земельного участка установлена территориальная зона «О-1», не предназначенная для передачи в собственность для эксплуатации гаражей, тем самым нарушаются ее права как законного владельца гаражного бокса, а оспариваемая норма противоречит положениям статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставляющая собственнику объекта капитального строительства оформить в собственность соответствующий земельный участок.
В судебном заседании представитель административного истца Изосимов Д.А. заявленное требование поддержал по основаниям, приведенным в административном исковом заявлении, дополнительно пояснив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит требованиям части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку градостроительное зонирование в отношении вышеуказанного земельного участка осуществлено без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
Представитель административного ответчика Думы ЗАТО Северск Рыбина С.В. административный иск не признала и в соответствии с представленным отзывом и объяснениями в судебном заседании указала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленной процедуры. Приводя анализ положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, указывает, что территориальное планирование относится к дискреции органов местного самоуправления; спорная территориальная зона определена в соответствии с действующим Генеральным планом городского округа ЗАТО Северск, в соответствии с которым испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в границах общественно-деловой функциональной зоны. Градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Правил землепользования и застройки устанавливать территориальные зоны с фактическим землепользованием.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Гутова С.С., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениями, данными в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.
В ходе судебного заседания установлено, что административный истец Таукина Н.Е. с 15.01.2024 на основании свидетельства о праве на наследство по закону от 16.05.2003 является собственником гаража площадью /__/ кв.м., расположенного по адресу: /__/, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 15.01.2024.
Постановлением Главы администрации ЗАТО Северск от 12.08.2003 № 3054 на основании указанного свидетельства о праве на наследство по закону на гаражный бокс и заявления Таукиной Н.Е. ей предоставлен за плату в собственность земельный участок площадью /__/ кв.м. для эксплуатации названного гаражного бокса.
Данный земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет как участок, находящийся в государственной собственности, с последующим предоставлением его административному истцу для эксплуатации гаражного бокса на условиях, предусмотренных постановлением от 12.08.2003 № 3054.
Вместе с тем Таукиной Н.Е. права на земельный участок не оформлялись, право собственности не регистрировалось.
В связи с длительным отсутствием государственной регистрации прав на участок 18.03.2024 он снят с государственного кадастрового учета органом регистрации прав на основании части 7 статьи 72 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (выписка из ЕГРН от 14.07.2026).
В письме Мэра ЗАТО Северск от 26.12.2024 № 01-30/1327-24 со ссылкой на Правила землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск, утвержденные решением Думы ЗАТО Северск от 30.05.2024 № 48/8, Таукиной Н.Е. разъяснено, что территориальная зона О-1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения), в которой находится принадлежащей ей объект недвижимости (гараж), не предусматривает вид разрешенного использования «Размещение гаражей для собственных нужд».
Решением Администрации ЗАТО Северск от 14.07.2025 Таукиной Н.Е. отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность в связи с тем, что разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении.
Таким образом, Таукина Н.Е. является лицом, в отношении которой применен оспариваемый нормативный акт, следовательно, в силу ч.1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе обратиться в суд с иском об их оспаривании, полагая, что этими актами нарушены ее права и законные интересы.
Решением Думы ЗАТО Северск от 31.08.2023 № 38/5 утвержден Генеральный план городского округа ЗАТО Северск Томской области, в том числе карта функциональных зон городского округа. Указанным решением в отношении территории, в границах которой расположен испрашиваемый административным истцом земельный участок установлена функциональная зона общественно-делового назначения.
В развитие положений Генерального плана решением Думы ЗАТО Северск от 30.05.2024 № 48/4 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск Томской области в соответствии с которыми земельный участок под гаражным боксом, принадлежащим административному истцу, расположен в территориальной зоне делового, общественного и коммерческого назначения «О-1».
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой ЗАТО Северск в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; часть 1 статьи 24, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в установленной уставом муниципального образования форме; правомочным составом Думы и достаточным количеством голосов депутатов Думы. Решение Думы ЗАТО Северск от 30.05.2024 № 48/4 опубликовано в указанном выше официальном бюллетене муниципальных правовых актов ЗАТО Северск и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах Думы ЗАТО Северск и Администрации ЗАТО Северск.
При подготовке Правил землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск соблюдена процедура публичных слушаний (часть 11 статьи 24, части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Таким образом, процедура принятия оспариваемого в части правового акта Думой ЗАТО Северск соблюдена.
Указанные обстоятельства подтверждаются заключением председателя комитета экономического развития Администрации ЗАТО Северск от 05.12.2023 об отсутствии замечаний и предложений к проекту, постановлением Мэра ЗАТО Северск от 12.12.2023 № 72-пм о назначении публичных слушаний на территории ЗАТО Северск по проекту Правил землепользования и застройки в период с 22.12.2023 по 22.01.2024 с назначением даты, времени и места собрания участников публичных слушаний и открытия экспозиции для просмотра проекта, размещением данного постановления о публичных слушаниях и проекта решения в официальном бюллетене муниципальных правовых актов ЗАТО Северск, протоколом публичных слушаний от 10.01.2024, распоряжением Мэра ЗАТО Северск от 18.01.2024 № 6-рм об утверждении заключения о результатах публичных слушаний, заключением прокурора ЗАТО Северск от 12.03.2024 об отсутствии замечаний к проекту, решением постоянного контрольно-правого комитета Думы ЗАТО Северск от 21.05.2024 № 81/1 о поддержке проекта, решением Совета Думы ЗАТО Северск от 24.05.2024 о включении в проект повестки дня очередной 48-й сессии Думы ЗАТО Северск 30.05.2024 в том числе вопроса об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск Томской области, протоколом очередной 48-й сессии Думы ЗАТО Северск IV созыва от 30.05.2024.
Приведенные обстоятельства принятия указанного выше нормативного правового акта позволяют сделать вывод об отсутствии нарушений процедуры подготовки и принятия оспариваемого нормативного акта, которые могли бы явиться основанием для признания его недействующим.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемых Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу в связи с незаконным установлением в границах испрашиваемого административным истцом земельного участка территориальной зоны О-1, суд приходит к следующему.
Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28.03.2017 № 10-П, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Данным нормам корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.
Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.
Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 того же кодекса).
Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения; карту функциональных зон.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
На картах генерального плана отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан, их объединений и муниципального образования (постановление Администрации ЗАТО Северск от 09.07.2026 № 1348-па «Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки документов территориального планирования городского округа ЗАТО Северск Томской области, порядке подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также составе, порядке подготовки планов реализации таких документов»).
В данном случае в Положении о территориальном планировании Генерального плана ЗАТО Северск содержится указание на общественно-деловую функциональную зону, в пределах которой располагается оспариваемая территориальная зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1).
Согласно статье 25.5 Правил землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1) выделена для создания правовых условий формирования разнообразных объектов городского значения, связанных прежде всего с удовлетворением периодических и эпизодических потребностей населения в обслуживании при соблюдении видов разрешенного использования недвижимости для данной зона.
Указанная территориальная зона предназначена для размещения объектов коммунального обслуживания, административных зданий организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг, социального обслуживания, оказания услуг связи, общежитий, объектов бытового обслуживания, амбулаторно-поликлинического обслуживания, дошкольного, начального и среднего общего образования, среднего и высшего профессионального образования, объектов культурно-досуговой деятельности, парков культуры и отдыха, объектов государственного управления, обеспечения деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, проведения научных исследований, амбулаторно ветеринарного обслуживания, делового управления, объектов торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), рынков, магазинов, банковской и страховой деятельности, общественного питания, гостиничного обслуживания, а также для проведения развлекательных мероприятий, выставочно-ярмарочной деятельности, обеспечения спортивно-зрелищных мероприятий, обеспечения занятий спортом в помещениях, размещения площадок для занятий спортом, оборудованных площадок для занятий спортом, обеспечения внутреннего правопорядка, историко-культурной деятельности, земельных участков (территории) общего пользования, улично-дорожной сети и благоустройства территории.
Согласно карте функциональных зон городского округа ЗАТО Северск земельный участок по адресу: /__/ полностью расположен в общественно-деловой функциональной зоне, что подтверждается картой функциональных зон городского округа.
Правомерность установления в границах земельного участка названной функциональной зоны административным истцом не оспаривается, соответствующие положения Генерального плана ЗАТО Северск предметом настоящего административного иска не являются.
Проверяя правомерность установления в границах того же земельного участка территориальной зоны О-1, суд учитывает следующие положения закона.
Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации).
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.
Установленная оспариваемым нормативным правовым актом территориальная зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1) соответствует требованиям приказа Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения», в соответствии с пунктом 133.3 которого общественно-деловая функциональная зона может включать в себя зону делового, общественного и коммерческого назначения.
Согласно части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Данное требование закона в рассматриваемом случае соблюдено, что подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается.
Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности эксплуатации земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования отклоняются, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.
При этом суд отмечает исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, что в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.
Таким образом, отнесение земельного участка к территориальной зоне О-1 не противоречит приведенным выше положениям закона, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.
С учетом изложенного суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающим официальное опубликование нормативных правовых актов.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
административный иск Таукиной Нины Евгеньевны к Думе ЗАТО Северск о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск Томской области, утвержденные решением Думы ЗАТО Северск от 30.05.2024 № 48/4 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа ЗАТО Северск Томской области» в части установления Территориальной зоны О-1 в месте расположения гаражного бокса по адресу: /__/, оставить без удовлетворения;
сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании - сборнике официальных материалов муниципального образования городского округа ЗАТО Северск Томской области;
на решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции Российской Федерации через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий
Мотивированный текст решения изготовлен 17.08.2026