РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
29 сентября 2026 года г.Кемерово
Кемеровский областной суд в составе председательствующего судьи Решетняка А.М., при секретаре Щегловой А.В., с участием прокурора Фроловой Т.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Региональной общественной организации охраны окружающей среды и исконной среды обитания коренных народов Кемеровской области – Кузбасса «Комитет по экологии» о признании недействующими в части решений Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2024 года №18/114 «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа на период до 2044 года» и от 18 марта 2025 года №4/19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Новокузнецкого городского округа»,
УСТАНОВИЛ:
24 декабря 2024 года Новокузнецким городским Советом народных депутатов принято решение № 18/114 «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа на период до 2044 года». Текст Генерального плана Новокузнецкого городского округа и его графическая часть (далее – Генеральный план, Решение № 18/114) приведены в приложении к указанному решению и являются его неотъемлемой частью (том 1 л.д.50-115, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R).
Раздел 1 Приложения № 1 указанного Генерального плана содержит сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основных характеристиках, их местоположении, предусматривая:
в зоне смешанной и общественно-деловой застройки <адрес> объект образования - Детский сад вместимостью 250 мест (1.66);
в зоне озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) <адрес> объект благоустройства – пешеходную зону площадью 130000 кв.м.(6.25).
Раздел 3 Приложения № 1 Генерального плана содержит параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов, предусматривая:
размещение в зоне смешанной и общественно-деловой застройки дошкольной образовательной организации (Детский сад, Местное значение городского округа, Планируемый к размещению, <адрес>, вместимость, мест: 250) – 1 объект;
размещение в зоне озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) пешеходной зоны (Набережная, Местное значение городского округа), планируемый к размещению, <адрес>, Площадь территории, кв.м.: 130000) – 1 объект.
Приложение № 7 Генерального плана содержит карту функциональных зон с отображением в том числе зон смешанной и общественно-деловой застройки, а также зоны озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).
Решение № 18/114 (без приложений № 9-15) опубликовано на сайте «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» https://nk-pravo.ru, 26 декабря 2024 года (том 1 л.д.44).
В последующем в Решение № 18/114 Новокузнецким городским Советом народных депутатов решениями от 1 июля 2025 года № 11/54 (том 1 л.д.116-119, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R), от 31 октября 2025 года № 15/91 (том 1 л.д.119-142 том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R), от 28 июля 2026 года № 8/54 (имеется в общем доступе), вносились изменения, создавшие действующую редакцию этого нормативного правового акта.
Решения №№ 11/54, 15/91, 8/54 опубликованы на сайте «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» https://nk-pravo.ru, 3 июля 2025 года, 6 ноября 2025 года (том 1 л.д.45, 46), а также 4 августа 2026 года.
18 марта 2025 года Новокузнецким городским Советом народных депутатов принято решение № 4/19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Новокузнецкого городского округа» (далее – Решение № 4/19). Текст Правил землепользования и застройки Новокузнецкого городского округа (далее - Правила землепользования и застройки) и их графическая часть приведены в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью (том 1 л.д.143-218, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R).
Графической частью Правил землепользования и застройки предусмотрена карта градостроительного зонирования Новокузнецкого городского округа, которая содержит территориальную зону застройки многоквартирными домами, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории (Ж-Р) (том 1 л.д.218, том 4 л.д.204), градостроительный регламент для которой установлен статьей 30 его текстовой части.
Решение № 4/19 опубликовано на сайте «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» https://nk-pravo.ru, 20 марта 2025 года (том 1 л.д.47).
В Решение № 4/19 Новокузнецким городским Советом народных депутатов решениями от 1 июля 2025 года № 11/55(том 1 л.д.219-221, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R), от 31 октября 2025 года № 15/92(том 1 л.д.222-228, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R), от 28 июля 2026 года № 8/55 (имеется в общем доступе) вносились изменения, создавшие действующую редакцию этого нормативного правового акта.
Решения №№ 11/55, 15/92, 8/55 опубликованы на сайте «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» https://nk-pravo.ru, 3 июля 2025 года, 6 ноября 2025 года (том 1 л.д.48, 49), а также 4 августа 2026 года.
Региональная общественная организация охраны окружающей среды и исконной среды обитания коренных народов Кемеровской области – Кузбасса «Комитет по экологии» (далее РОО «Комитет по экологии») в лице имеющего право действовать от ее имени без доверенности Калиногорского Н.А. обратилась в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов и с учетом уточнения требований (том 3 л.д.75, том 4 л.д.148-150) просит признать со дня вступления решения суда в законную силу недействующими:
- взаимосвязанные положения решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 14.12.2024 № 18/114 «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа на период до 2044 года» о планируемом размещении <адрес> в пределах незастроенной <адрес> дошкольной образовательной организации – детского сада вместимостью 250 мест, набережной как пешеходной зоны площадью 130000 кв.м., функциональной зоны смешанной и общественно – деловой застройки, а также картографических положений утвержденных карт в части отображения на них указанных объектов и функциональной зоны в той части, в которой применительно к <адрес> предусмотрено капитальное и инженерное освоение без подтвержденного предварительного выявления, исследования, отображения и совокупной оценки существовавших и прогнозируемых экологических, санитарно – охранных, водоохранных и инженерно – защитных ограничений территории, а также без подтвержденного предварительного исследования фактически существовавшей древесно – кустарниковой растительности, выполняемых ею экологических и защитный функций и возможности ее сохранения, как не соответствующих нормативным правовым актам большей юридической силы.
- решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 18 марта 2025 года № 4/19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Новокузнецкого городского округа» в части фрагмента Приложения № 1 – карт градостроительного зонирования, устанавливающего зону Ж-Р в пределах незастроенной <адрес> в той части, в которой указанным картографическим регулированием сформирован режим интенсивной многоквартирной застройки без подтвержденного предварительного выявления, исследования и совокупного учета существенных экологических, санитарно – охранных, водоохранных и инженерно – защитных ограничений территории.
В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемыми положениями нормативных правовых актов создается нормативная основа для градостроительного освоения незастроенной <адрес> включая комплексное развитие территории, многоквартирную застройку, размещение объектов социальной и иной инфраструктуры, без предварительного выявления и надлежащего отражения обязательных лесных, водоохранных, санитарно – охранных, экологических и инженерно – защитных ограничений.
Полагает, что в нарушения положений Конституции Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ), Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» обязательные ограничения спорной территории, которой является определенная распоряжением администрации города Новокузнецка от 9 февраля 2024 года № 203 незастроенная <адрес> общей площадью 188243 кв.м., а именно экологические, лесные, водоохранные, санитарно – охранные и инженерно – защитные, не были предварительно выявлены и правовым образом квалифицированы, и согласованно отражены в текстовой и картографической части оспариваемых нормативных правовых актов.
Указывает что спорная территория имеет комплексное значение для городской среды, расположена в районе левого берега реки Томи, связана с придамбовой территорией и водозащитной Томской дамбой вдоль <адрес>, включает древесно – кустарниковую растительность, являющуюся частью озелененного и рекреационного пространства, может затрагивать зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения и территорию инженерной защиты от затопления, подтопления и размыва береговой линии. Сокращение древесно – кустарниковой растительности и озелененного прибрежного пространства способно повлечь ухудшение качества городской среды, снижение рекреационной доступности территории, ухудшение санитарно – гигиенических условий, ослабление природного буфера межу жилой застройкой, инженерными сооружениями и водным объектом, а также создание правовой неопределенности в отношении санитарно – охранного, водоохранного, лесного и инженерно – защитного режима спорной территории.
Считает, что на спорную территорию подлежал распространению режим защитного леса в водоохранной зоне, который должен был быть выявлен, правовым образом квалифицирован и согласованно отражен в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, которыми должен был разрешен вопрос о правовом режиме спорной территории как потенциальной территории городских лесов и обеспечена недопустимость ее уменьшения и вовлечения в застройку, как обеспечивающую экологическую, рекреационную и природоохранную функцию, однако в оспариваемых нормативных правовых актах она рассматривается как допустимая к комплексному жилищному освоению территория, без надлежащего технико – экономического, экологического и альтернативного обоснования такового выбора.
Отмечает наличие на небольшом расстоянии от незастроенной территории зон с особыми условиями использования территории и возможность ее нахождения в границах поясов зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, что исключает допустимость формирования режима жилой застройки без предварительного установления и отражения соответствующих ограничений.
В судебном заседании имеющий право действовать без доверенности от имени административного истца РОО «Комитет по экологии» Калиногорский Н.А., на заявленный требованиях с учетом уточнения по основаниям изложенным в административном исковом заявлении с учетом письменных дополнений настоял (том 3 л.д.107-109, 115-121, том 5 л.д.16-18, 183-194, 239-241).
Представители административного ответчика Новокузнецкого городского Совета народных депутатов Салмина И.С., Левченко В.С., действующие на основании доверенности административные исковые требования согласно письменным возражениям с учетом дополнений к ним не признали (том 3 л.д.137-141, том 5 л.д.23-24).
Представитель заинтересованного лица Администрации г.Новокузнецка Уютова О.Ю., Ахунзянова Р.Д., действующие на основании доверенности, с заявленными требованиями не согласились по изложенным в письменных возражениях основаниям (том 3 л.д.91-94, том 5 л.д.25-34, 35-44, 85-91, 199).
Представитель заинтересованного лица ООО СЗ «СД Семейный парк» Бойков А.А., действующий на основании доверенности, требования по изложенным в письменных возражениях основаниям не признал (том 5 л.д.181-182).
Представитель заинтересованного лица Управления Росреестра по Кемеровской области – Кузбассу в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в свое отсутствие (том 3 л.д.68).
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Фроловой Т.Е., полагавшей требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с положениями части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения орган местного самоуправления городского округа обладает полномочиями по принятию муниципальных правовых актов.
Новокузнецкий городской Совет народных депутатов является представительным органом городского округа, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (статья 26 Устава г.Новокузнецка в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта – том 3 л.д.171–187).
К полномочиям городского Совета народных депутатов отнесено, в том числе, принятие планов и программ развития городского округа, утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа (пункт 26 части 1 статьи 6, пункт 4 части 1, пункт 10 части 2 статьи 28 Устава).
Нормативные правовые акты городского Совета народных депутатов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в сетевом издании «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» (доменное имя: NK-PRAVO.RU) (часть 4 статьи 33 Устава г. Новокузнецка).
Проект Генерального плана города Новокузнецка, разработанный ООО ИТП «Град», после получения сводного заключения Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 августа 2024, заключения Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 28 ноября 2024 года (том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R, том 4 л.д.51-52, 53), утвержден решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2024 года № 18/114 на XVIII заседании (том 3л.д.142-151) и опубликован в сетевом издании «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» по адресу: NK-PRAVO.RU с соблюдением предварительно процедуры публичных слушаний (том 4 л.д. 54-79).
Проект Правил землепользования и застройки города Новокузнецка утвержден решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 18 марта 2025 года № 4/19 на IV заседании (том 3л.д.152-160) и опубликован в сетевом издании «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» по адресу: NK-PRAVO.RU с предварительным соблюдением процедуры публичных слушаний (том 4 л.д.80-87).
Таким образом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах компетенции, в порядке, установленном действующим законодательством, изданы в установленной форме, надлежащим образом доведены до всеобщего сведения и по данным основаниям не оспариваются, как и обстоятельства соблюдения указанных процедур и порядка перед принятием последующих решений о внесении в них изменений.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В статье 1 ГрК РФ под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1); под территориальным планированием - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); под функциональными зонами - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); под градостроительным зонированием - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК).
Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа (п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки выступают документом территориального зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
В соответствии с ГрК РФ генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); на карте функциональных зон поселения или городского округа, соответственно, отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23); к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23).
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
В силу приведенных выше норм Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий.
Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана горлдского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из обстоятельств дела следует, что в соответствии с пунктами 1.1, 1.2, 2.1 Устава РОО «Комитет по экологии» является общественной организацией, в уставе которой закреплены цели по защите прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды в органах государственной власти, а также право на представление своих интересов и интересов неопределенного круга лиц в рамках уставной деятельности (том 1 л.д.28-33).
Таким образом административный истец действует в рамках Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в соответствии с пунктом 8 статьи 12, а также положениями статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) имеет право на обращение с настоящим иском в суд.
Обращаясь в суд, административный истец указывает на то, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов административным ответчиком не было учтено, что на земельных участках, отведенных под развитие незастроенной территории <адрес> в водоохранной зоне расположен защитный лес, одновременно являющийся озелененной территорией общего пользования и экологическим каркасом города, не обеспечено надлежащее выявление и отображение зон санитарной охраны источников водоснабжения, как следствие не соблюдены требования ГрК РФ о предварительном выявлении и отражении всех ограничений территории, включая экологические, санитарно-охранные и инженерно-защитные, а выбор территории сделан в отсутствие необходимого технико-экономического и экологического обоснования.
Судом установлено, что до принятия оспариваемых нормативных правовых актов, 9 февраля 2024 года Администрацией г.Новокузнецка было принято распоряжение № 203 «О комплексном развитии незастроенной территории <адрес> которое предусматривает в границах кадастрового квартала № на площади в 18,8243 Га размещение объектов капитального строительства под среднеэтажную, многоэтажную и высотную застройку, предоставление коммунальных услуг, амбулаторно – поликлиническое обслуживание, дошкольное, начальное и среднее образование, а также размещение гидротехнических сооружений, площадок для занятия спортом и благоустройство территории (том 2 л.д.188-191, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R файл: Распоряжение от 09.02.2024 №203 <адрес>).
11 июля 2024 года между Администрацией г.Новокузнецка и обществом с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «СД Семейный парк» по результатам проведения признанного несостоявшимся аукциона как с единственным участником был заключен договор о комплексном развитии незастроенной <адрес>, предметом которого в соответствии с пунктом 1.1 договора являлось комплексное развитие незастроенной территории <адрес> площадью 18,8243 Га, расположенной в границах земельных участков с кадастровыми номерами: №№, №, № (далее – территория комплексного развития), определенное в соответствии с распоряжением Администрации г.Новокузнецка от 09.02.2024 №203 «О комплексном развитии незастроенной территории «<адрес>» (том 2 л.д.192-222 – протокол, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R, файл: Договор от 11.07.2024 №03 <адрес>).
Согласно сведениям ЕГРН Земельные участки с кадастровыми номерами №№ и видом разрешенного использования: благоустройство территории, № и видом разрешенного использования: дошкольное, начальное и среднее общее образование, № и видом разрешенного использования: благоустройство территории, относятся к землям населенных пунктов, расположены в зонах с особыми условиями использования территории, в частности в границах водоохранной зоны и находятся в затапливаемой при половодьях зоне (том 4 л.д.90-93, 94-102, 103-115).
Распоряжением администрации г. Новокузнецка от 05.02.2026 № 215 утвержден проект о внесении изменений в проект планировки и проект межевания незастроенной территории <адрес>, в отношении которой принято решение о комплексном развитии (том 2 л.д.223-234, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R, файл: Распоряжение 05.02.2026 №215).
Распоряжением администрации г. Новокузнецка от 25.02.2025 № 229 «О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства» предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных решением о комплексном развитии незастроенной территории <адрес>, принятым распоряжением администрации города Новокузнецка от 09.02.2024 № 203 «О комплексном развитии незастроенной территории «<адрес>», в части изменения (увеличения) предельного количества этажей - до 30 этажей, предельной высоты зданий, строений и сооружений - до 100 метров для строящихся и запланированных к строительству многоквартирных многоэтажных жилых домов в границах земельного участка с кадастровым номером №№ (том 3 л.д.19, том 3 л.д.214 – в электронной форме на CD-R, файл: Распоряжение от 25.02.2025 №229 отклонение).
В соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Новокузнецкого городского округа в действующей редакции незастроенная территория комплексного развития <адрес> расположена в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки и граничит с функциональной зоной озеленения территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) и территориальной зоне – Зона застройки многоквартирными домами, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории Ж-Р (том 4 л.д.201, 204).
В соответствии с частью статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно положениям части 6 и пункту 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат в том числе обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
Согласно части 1 и пунктам 2, 5 части 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) к защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.
К защитным лесам относятся леса, расположенные в водоохранных зонах и городские леса.
Статьями 113 и 116 ЛК РФ установлен режим использования леса в водоохранных зонах и леса, расположенного на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования (городского леса).
При этом на землях населенных пунктов могут располагаться леса, в том числе городские леса и другие защитные леса (статья 122 ЛК РФ).
Согласно части 1 статьи 23 ЛК РФ основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества, а также участковые лесничества, которые могут создаваться в составе лесничеств.
Лесничества создаются на землях, в том числе населенных пунктов, на которых расположены леса (пункт 3 часть 2 статьи 23 ЛК РФ.
Создание и упразднение лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств, установление и изменение границ лесничеств и участковых лесничеств осуществляются решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 81 – 84 ЛК РФ (часть 3 статьи 23 ЛК РФ).
Участвующими в деле лицами в судебном заседании не оспаривалось, что из материалов по обоснованию Генерального плана не следует наличие на спорной территории городских и защитных лесов.
Как указывает административный ответчик, на спорной территории отсутствуют включенные в установленном порядке в соответствующий перечень городские леса, защитные леса или леса, расположенные в границах населенных пунктов.
Вместе с тем административный истец считает, что при принятии оспариваемых нормативный правовых актов орган местного самоуправления должен был оценить экологическую значимость территории и учесть ее защитные свойства при выборе варианта застройки.
Являющийся основой освоения городских лесов при выполнении мероприятий по их охране, защите и воспроизводству Лесохозяйственный регламент городских лесов Новокузнецкого городского округа (том 2 л.д.155-188), был утвержден решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 23.09.2025 № 13/69 после принятия оспариваемых нормативных правовых актов и согласно представленной в материалы дела карте – схеме, защитные леса в границах спорной территории не находятся (том 4 л.д.205, 203).
Отсутствует указание на таковые и в ранее действовавшем решении Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 14.09.2016 № 12/159 «Об утверждении лесохозяйственного регламента городских лесов Новокузнецкого городского округа».
Принимая во внимание, что в границах спорной территории на момент принятия Генерального плана защитные леса отсутствовали, не является состоятельным довод административного истца со ссылкой на положения статьи 113 ЛК РФ.
При таких обстоятельствах у административного ответчика отсутствовали основания для учета расположенной в границах спорной территории древесно – кустарниковой растительности в качестве защитного леса, а не зеленых насаждений и соответственно применений положений ЛК РФ.
Само по себе нахождение древесно – кустарниковой растительности в водоохранной зоне в отсутствие ее официального учета и определения целевого назначения с отражением в соответствующих перечнях лесохозяйственного регламента, то есть придания ей специального правового статуса в установленном порядке, основанием для отнесения ее к защитному лесу не является.
4 августа и 4 сентября 2025 года ООО «СЗ «СД Семейный парк» были выданы разрешения на вырубку, обрезку зеленых насаждений в границах спорной территории, которые являлись предметом проверки прокуратуры (том 4 л.д.127, том 5 л.д.58-83).
Доводы административного истца о том, что при принятии оспариваемых в части нормативных правовых актов, в отношении спорной территории не учтена существующая древесно – кустарниковая растительность суд отклоняет, поскольку они не основаны на исследованных в ходе судебного разбирательства документах.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Таким образом, генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.
По заказу Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка исполнителем ООО «ИТП «Град» разработана научно-исследовательская работа по актуализации Генерального плана Новокузнецкого городского округа до 2044 года, содержащая материалы обоснования в текстовой форме, проект изменений в правила землепользования и застройки, а также графические материалы (карты планируемого размещения объектов) (том 2 л.д.1-132).
Из подраздела 3.3 «Современная планировочная организация» раздела 3 «Условия и ограничения развития территории» материалов по обоснованию Генерального плана следует, что общегородской каркас зеленых насаждений не сформирован, элементы этого каркаса получили развитие в Центральном и Заводском районах (стр.36).
В подразделе 4.8 «Благоустройство территории и массовый отдых населения» раздела 4 «Решения по территориальном планированию, обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения городского округа» отмечен высокий дефицит и низкая связанность общественных пространств по городу в целом. Указано, что существующие парки и скверы требуют благоустройства, некоторые из них находятся в неудовлетворительном состоянии, в том числе из-за высокого спроса и повышенной рекреационной нагрузки на существующие объекты (стр.188-189).
В связи с чем подразделом 3.7 «Охрана окружающей природной среды» раздела 3 «Условия и ограничения развития территории» в расчетный срок предусмотрены мероприятия по охране водных объектов в виде установления и соблюдения режимов использования водоохранных зон, прибрежных защитных и береговых полос водных объектов, создание вдоль рек защитного озеленения (зеленых коридоров), благоустройство прибрежных территорий, в том числе увеличение площади озелененных территорий общего пользования до 1025 га, благоустройство и озеленение прибрежных территорий (рек Томь, Аба, Кондома). Результатами реализации запланированных мероприятий по охране окружающей среды должны стать обеспечение экологической безопасности (включая сохранение и восстановление природной среды), улучшение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни населения и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности человека (стр.89, 92-94).
Согласно подразделу 4.1 «Пространственное развитие» раздела 4 «Решения по территориальному планированию, обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения городского округа» к территориям ключевых инвестиционных проектов, территориям масштабной новой жилой и общественно-деловой застройки на свободных от застройки или неэффективно используемых территориях применяется политика трансформации и развития, которая реализует принципы комплексного развития территорий и предполагает преобразование городской структуры или полное замещение функции территорий с учетом современных тенденций формирования жилой и общественно-деловой среды, производственных территорий, создания новых общегородских, межрайонных связей. Помимо уже принятых в утвержденной документации по планировке территории решений, в качестве ключевых территорий развития определены прибрежная зона рек Томь и Аба, где планируется создание и развитие набережных и включение в общую сеть благоустроенных озелененных территорий общего пользования (стр.123-124).
Таким образом, по мнению суда материалы по обоснованию Генерального плана как документа стратегического планирования, указывая на расположение элементов каркаса зеленых насаждений в Центральном районе города и необходимость трансформации прибрежной зоны реки Томь, учли существующую на спорной территории древесно – кустарниковую растительность, предусмотрев ее восстановление в случае необходимости, а также компенсацию утраты в связи с реализацией градостроительных проектов путем в том числе создания новых озелененных территорий.
Так, из представленного картографического материала Генерального плана применительно к спорной территории следует, что она граничит с функциональной зоной озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (том 4 л.д.201).
Исходя из предмета заявленных требований, суд также не может согласиться с доводами административного истца о несоблюдении требований ГрК РФ о предварительном выявлении и отражении всех ограничений спорной территории, включая экологические, санитарно-охранные и инженерно-защитные, поскольку само по себе детальное не указание указанных ограничений в отношении спорной территории в Генеральном плане, как документе стратегического планирования определяющего общий вектор развития территории о данных обстоятельствах не свидетельствует.
Из общих положений материалов по обоснованию Генерального плана следует, что в основу его разработки положены документы стратегического и территориального планирования, нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней (стр.9).
В подразделе 3.6 «Градостроительные ограничения и особые условия использования территории» раздела 3 «Условия и ограничения развития территории» материалов по обоснованию Генерального плана, указано на учет установленных зон с особыми условиями использования территорий г.Новокузнецка внесенных в ЕГРН и представленных в том числе водоохранными зонами, прибрежными, защитными и береговыми полосами водных объектов, зоной затопления, подтопления (стр.79-86).
Экологические ограничения выявлены и отражены в подразделе 3.7 «Охрана окружающей природной среды» вышеуказанного раздела, где проведен общий анализ экологического состояния территории и зафиксированы особо охраняемые природные территории, а также обозначены участки с повышенными требованиями к качеству среды, чем в соответствии со статьей 9 ГрК РФ, определяющей территориальное планирование совокупностью социальных, экономических и экологических факторов, учтен один из ключевых аспектов влияния на устойчивое развитие территории.
Решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 28 июля 2026 года № 8/54 «О внесении изменений в решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24.12.2024 №18/114 «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа на период до 2044 года» таблица подраздела 1.10 «Объекты в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» дополнена строкой 10.2 о планируемом к размещению для защиты от затопления и подтопления гидротехническом сооружении с набережной левого берега реки Томи в границах по улице <адрес> протяженностью 1,5 км (том 4 л.д.202).
Учитывая, внесенные в ЕГРН сведения об установлении в отношении земельных участков, на которых расположена незастроенная территория комплексного развития <адрес> зон с особыми условиями использования территорий и актуальную редакцию Генерального плана, суд не может согласиться с доводами о не учете в отношении спорной территории экологических и инженерно-защитных требований.
Распоряжением Администрации Кемеровской области от 08.05.2003 N 477-р «Об утверждении границ зон санитарной охраны источников централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения г. Новокузнецка» (том 4 л.д.131-133), на основании прошедшего экспертизу комплексного проекта по организации зон санитарной охраны источников централизованного хозяйственно – питьевого водоснабжения г.Новокузнецка ФГУП «Сибирский водоканалпроект» 2001 г.(том 4 л.д.134-144, 130), были утверждены границы источников централизованного хозяйственно – питьевого водоснабжения г.Новокузнецка, состоящих из трех поясов зон санитарной охраны (ЗСО):
первый пояс ЗСО: от отстойников и инфильтрационных бассейнов на расстоянии 100 м.;
второй пояс ЗСО: вверх по потоку от центра водозабора на расстоянии 1490 м; вниз по потоку на расстоянии 60 м.; ширина зоны – 576 м.; вверх по течению р.Томи до створа Карайского водозабора и по р.Кондома до водозабора г.Осинники; вниз по течению р.Томи на расстоянии 250 м. от водозабора; боковые границы – на расстоянии 1000 м. от уреза вод;
третий пояс ЗСО: вверх по потоку на расстоянии 4000 м.; вниз по потоку на расстоянии 60 м.; ширина зоны – 1450 м.; вверх по течению р.Томи до створа Карайского водозабора; вниз по течению р.Томи на расстоянии 250 м. от водозабора; боковые границы – на расстоянии 3000 м. от уреза воды ().
В судебном заседании участвующими в деле лицами не оспаривалось, что спорная территория находится в границах II и III поясов зоны санитарной охраны Левобережной инфильтрационной галереи, что свидетельствует о том, что на данной территории действует особый режим хозяйственной деятельности из-за близости к источнику питьевого водоснабжения.
В соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.
При этом согласно подразделу 4.6 «Инженерная инфраструктура» раздела 4 «Решения по территориальному планированию, обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения городского округа» приведенная в томах 4 и 5 Материалов по обоснованию в текстовой форме о внесении изменений в Генеральный план Новокузнецкого городского округа информация о инженерной инфраструктуре может содержать сведения, составляющие государственную тайну в соответствии с Законом Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне», потому представлена в отдельном томе.
Как следует из письменных пояснений Администрации г.Новокузнецка, связанные с расположением спорной территории во II и III поясах зоны санитарной охраны источника «Левобережная инфильтрационная галерея» ограничения учтены в составе раздела Генерального плана, посвященного водоснабжению и в связи с характером содержащейся в них информации имеют режим ограниченного использования и не подлежат размещению в полном объеме в общедоступной части градостроительной документации.
Учитывая изложенное, доводы о несоблюдении требований ГрК РФ и нарушения процедуры предварительного выявления в отношении спорной территории существующих ограничений, отклоняются, при подготовке генерального плана и принятых в его развитие Правил землепользования и застройки требования Градостроительного кодекса РФ соблюдены все значимые ограничения территории были предварительно выявлены в ходе анализа исходных данных и материалов обоснования.
Исходя из необходимости определения территорий перспективного развития городского округа, с учетом дефицита резервных территорий под жилищное строительство в его границах и имеющихся ограничений пространственного развития, в том числе территорий, неблагоприятных для градостроительного освоения к которым относится пойма реки Томь, сценария направления развития жилищного строительства и анализа потенциальных площадок для развития, с учетом целевых показателей социально-экономического и пространственного развития Новокузнецка, согласно которым к 2044 году численность населения должна составить 810,0 тыс. человек и исчерпания градостроительного потенциала в существующих границах (730 тыс. человек), вывода о возможности трансформации прибрежной зоны реки Томь, выбор освоения спорной территории под комплексное развитие и установление в ее пределах функциональной зон смешанной и общественно-деловой застройки, а также зоны озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), не является необоснованным.
Кроме того исходя из разъяснений абзаца 2 пункта 37 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов; суд не вправе обсуждать целесообразность принятия нормативного акта, поскольку это относится к исключительной компетенции соответствующих нормотворческих органов, в связи с чем суд не может определять целесообразность развития прибрежной зоны к которой относится спорная территория.
В соответствии с пунктом 8 статьи 1, части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений; разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен учет сложившейся планировки территории и существующего землепользования при установлении границ территориальных зон в ходе подготовки правил землепользования и застройки.
Вместе с тем указанную норму следует применять в совокупности с иными положениями градостроительного законодательства, в том числе пунктами 2 и 3 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предписывающими учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенные генеральным планом поселения, округа и определенные этим кодексом территориальные зоны, а также цели разработки правил землепользования и застройки, среди которых создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Спорная территория отнесена к территориально зоне застройки многоквартирными домами, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории Ж-Р, что не противоречит Генеральному плану Новокузнецкого городского округа.
В соответствии с частью 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.
Исчерпывающий перечень мероприятий, запрещенных в границах водоохранных зон, приведен в части 15 статьи 65 ВК РФ.
По смыслу пункта 4 части 15 статьи 65 ВК РФ Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон допускается нахождение линейных объектов, объектов улично-дорожной сети, дорог и специально оборудованных мест, имеющих твердое покрытие, а согласно части 16 статьи 65 названного Кодекса допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
Доводы о нарушении Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки в оспариваемой части требований статьи 65 ВК РФ судом не могут быть приняты во внимание, поскольку Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки установлены назначение территории и ее градостроительный регламент в целях планируемого размещения на ней спорных объектов местного значения, которые возможно разметить лишь на основании выданного в установленном порядке разрешения на строительство (статья 51 ГрК РФ) в соответствии с проектной документацией (статья 49 ГрК РФ), прошедшей экспертизу на соответствие в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и иным обязательным требованиям.
По указанным основаниям суд не может согласиться и с доводами административного истца о противоречии оспариваемых в части нормативных правовых актов требованиям СанПиН 2.1.4.1110-02, определяющих санитарно - эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения и не находит оснований для признания их недействующими в связи с положениями вступившими в силу после их принятия с 4 августа 2026 года пункта 1 части 3 статьи 67.1 ВК РФ в соответствии с которыми в границах зон затопления, подтопления запрещаются строительство объектов капитального строительства (за исключением строительства сооружений инженерной защиты, предназначенных для защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод).
При таких обстоятельствах суд не усматривает противоречия оспариваемых административным истцом в части нормативных правовых актов положениям статей 3 и 35 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливающих основные принципы охраны окружающей среды и требования в области охраны окружающей среды при осуществлении территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Таким образом, у суда отсутствуют основания для признания недействующими в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки, ввиду их несоответствия положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и указанным выше нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, противоречия которым не установлено и в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь статьями 175 – 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Региональной общественной организации охраны окружающей среды и исконной среды обитания коренных народов Кемеровской области – Кузбасса «Комитет по экологии» о признании недействующими в части решений Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2024 года №18/114 «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа на период до 2044 года» и от 18 марта 2025 года №4/19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Новокузнецкого городского округа», оставить без удовлетворения.
Сообщение о данном решении опубликовать в сетевом издании «Официальные документы Новокузнецкого городского округа» (доменное имя NK-PRAVO.RU) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.
Председательствующий А.М. Решетняк
В окончательной форме решение составлено 13 октября 2026 года.