РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
5 октября 2026 года г. Петропавловск-Камчатский
Камчатский краевой суд в составе:
председательствующего судьи
Гончаровой Н.В., с участием прокурора
Маргосовой Э.Ю., при секретаре
Мирзабековой Н.Ю., с участием административного истца Агабекян О.С., представителя административного ответчика Министерства труда и развития кадрового потенциала Камчатского края Тихонова А.М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Агабекян О.С. к Министерству труда и развития кадрового потенциала Камчатского края о признании недействующими подпункта «а» пункта 4 части 6 и части 7 Методических рекомендаций о порядке выдачи решения центром занятости населения Камчатского края о сохранении (отказе в сохранении) среднего месячного заработка за работниками, уволенными из организации в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, утвержденных приказом Министерства труда и развития кадрового потенциала Камчатского края № 18 от 4 февраля 2026 года,
УСТАНОВИЛ:
Агабекян О.С. обратилась с административным иском к Министерству труда и развития кадрового потенциала Камчатского края (далее также – Министерство труда) о признании недействующим в части нормативного правового акта, а именно: подпункта «а» пункта 4 части 6 и части 7 Методических рекомендаций о порядке выдачи решения центром занятости населения Камчатского края о сохранении (отказе в сохранении) среднего месячного заработка за работниками, уволенными из организации в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, утвержденных приказом Министерства труда и развития кадрового потенциала Камчатского края № 18 от 4 февраля 2026 года (далее также – Методические рекомендации).
В обоснование иска указала, что ДД.ММ.ГГГГ уволена из <данные изъяты> по пункту 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса РФ в связи с сокращением численности или штата работников организации. Приказом КГКУ «Центр занятости населения Камчатского края» (далее также – Центр занятости) от 10 марта 2026 года признана безработной со 2 марта 2026 года. Решением Центра занятости от 30 апреля 2026 года № ей отказано в сохранении среднего месячного заработка за четвертый месяц со дня увольнения ввиду отсутствия исключительного случая, подтверждающего социальную незащищенность. Впоследствии по тому же основанию приняты решения об отказе в сохранении заработка за пятый и шестой месяцы. При принятии этих решений применены оспариваемые положения Методических рекомендаций.
Агабекян О.С. имеет несовершеннолетнюю дочь, <данные изъяты>; брак с отцом ребенка расторгнут в ДД.ММ.ГГГГ, алименты в судебном порядке с бывшего супруга не взыскиваются и ей не уплачиваются. Между тем Центр занятости сослался на отсутствие доказательств полного иждивения ребенка.
По мнению истца, часть 3 статьи 318 Трудового кодекса РФ предполагает индивидуальную оценку обстоятельств, свидетельствующих об исключительности случая, и не устанавливает требований о единоличном содержании ребенка, отсутствии иных доходов членов семьи, среднедушевом доходе ниже прожиточного минимума либо предварительном взыскании алиментов. Наличие ребенка или отсутствие трудоустройства сами по себе не заявляются ею как достаточные основания для выплаты. Доходы, семейное положение и фактическое содержание иждивенцев должны оцениваться в совокупности, тогда как оспариваемые положения позволяют придавать отдельным обстоятельствам заранее установленное значение, исключающее предоставление гарантии.
Административный истец указывает, что сохранение среднего заработка направлено на поддержку работника в связи с утратой работы и не может подменяться проверкой семьи на малоимущность. Прожиточный минимум допустимо учитывать как один из ориентиров оценки материального положения, однако его превышение не должно автоматически влечь отказ. Равная обязанность родителей содержать ребенка, предусмотренная статьями 61 и 80 Семейного кодекса Российской Федерации, по мнению истца, не подтверждает фактического поступления денежных средств от второго родителя; отсутствие судебного взыскания алиментов также не свидетельствует о предоставлении содержания и не может выступать самостоятельным препятствием к реализации трудовой гарантии.
Кроме того, Агабекян О.С. ссылается на правовую неопределенность Методических рекомендаций, а именно формулировка пункта 6 о том, что перечисленные обстоятельства могут относиться к исключительным случаям, предполагает открытый характер перечня, тогда как пункт 7 называет несоблюдение условий пункта 6 основанием для отказа.
Агабекян О.С. полагает, что Методические рекомендации обладают нормативными свойствами, поскольку изданы органом государственной власти для единообразного применения статей 178 и 318 Трудовым кодексом РФ, рассчитаны на неоднократное применение к неопределенному кругу лиц и фактически используются учреждением как обязательные правила принятия решений.
Административный истец Агабекян О.С. в судебном заседании исковые требования поддержала.
Представитель административного ответчика Министерства труда Тихонов А.М. иск не признал, полагал его необоснованным. Суду пояснил, что Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом и не обладают нормативными свойствами. Они разработаны в пределах полномочий Министерства труда по координации деятельности подведомственного Центра занятости, носят разъяснительный и рекомендательный характер, предназначены для методологической помощи его сотрудникам и обеспечения единообразной оценки документов. Рекомендации не устанавливают новых материально-правовых норм, не изменяют и не прекращают трудовые гарантии, а систематизируют оценочные критерии, выработанные практикой применения статьи 318 Трудового кодекса РФ, вследствие чего не могут быть самостоятельным предметом нормоконтроля по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ. Федеральное законодательство не содержит запрета на разработку таких рекомендаций. Дополнительно пояснил, что несовершеннолетний ребенок предполагается находящимся на иждивении обоих родителей, пока не доказано иное, расторжение брака не прекращает обязанности отца по содержанию ребенка, а добровольный отказ истца от взыскания алиментов не должен приводить к переложению этой обязанности на государство или бывшего работодателя посредством применения статьи 318 Трудового кодекса РФ.
Заинтересованное лицо КГКУ «Центр занятости населения Камчатского края» своего представителя в суд не направило, просило рассмотреть дело в его отсутствие.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы настоящего административного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования Агабекян О.С. подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела Агабекян О.С. приказом Центра занятости № от 10 марта 2026 года признана безработной и получателем мер государственной поддержки в сфере занятости населения со 2 марта 2026 года (л.д. 30).
Решениями Центра занятости от 30 апреля 2026 года, 8 июля 2026 года и 13 августа 2026 года Агабекян О.С. отказано в сохранении среднего месячного заработка за четвертый, пятый и шестой месяцы со дня увольнения на основании Методических рекомендаций и отсутствием исключительного случая, подтверждающего социальную незащищенность гражданина, в связи с которым гражданин имеет право на сохранение среднего месячного заработка в период поиска работы (л.д. 27, 28, 29).
Таким образом, Агабекян О.С. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Согласно статье 5 Трудового кодекса РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, установлены главой 50 Трудового кодекса РФ.
Согласно части 1 статьи 313 Трудового кодекса РФ государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются данным кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей (части 2 статьи 313 Трудового кодекса РФ).
Государственные гарантии работнику, увольняемому в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, определены статьей 318 Трудового кодекса РФ, согласно которой работнику, увольняемому из организации, расположенной в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, выплачивается выходное пособие в размере среднего месячного заработка.
В случае если длительность периода трудоустройства работника, уволенного в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, превышает один месяц, работодатель обязан выплатить ему средний месячный заработок за второй месяц со дня увольнения или его часть пропорционально периоду трудоустройства, приходящемуся на этот месяц, а если длительность периода трудоустройства превышает два месяца, - за третий месяц со дня увольнения или его часть пропорционально периоду трудоустройства, приходящемуся на этот месяц.
В исключительных случаях по решению органа службы занятости населения работодатель обязан выплатить работнику, уволенному в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, средний месячный заработок последовательно за четвертый, пятый и шестой месяцы со дня увольнения или его часть пропорционально периоду трудоустройства, приходящемуся на соответствующий месяц, при условии, что в течение четырнадцати рабочих дней со дня увольнения работник обратился в этот орган и не был трудоустроен в течение соответственно трех, четырех и пяти месяцев со дня увольнения.
Как следует из Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 26 апреля 2017 года, в случае увольнения работника из организации, расположенной в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата сотрудников организации ему безусловно выплачивается выходное пособие в размере среднего месячного заработка и за ним сохраняется средний месячный заработок на период трудоустройства, но не свыше трех месяцев со дня увольнения. Основанием для сохранения за указанным работником среднего месячного заработка в течение четвертого, пятого и шестого месяца со дня увольнения является принятие органом службы занятости населения соответствующего решения, которое обусловлено наличием исключительного случая, касающегося увольнения работника. Таким образом, сохранение среднего заработка в течение четвертого, пятого и шестого месяцев после увольнения, как установлено частью 2 статьи 318 Трудового кодекса РФ, производится не в качестве общего правила, а в исключительных случаях.
4 февраля 2026 года приказом № 18 Министерство труда утвердило Методические рекомендации о порядке выдачи решения центром занятости населения Камчатского края о сохранении (отказе в сохранении) среднего месячного заработка за работниками, уволенными из организации в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации (л.д. 132-136).
Статьей 5 Федерального закона от 12 декабря 2023 года № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации» предусмотрено, что отношения в сфере занятости населения регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральных территорий.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) отнесены полномочия по осуществлению мер в сфере занятости населения, предусмотренные Законом Российской Федерации (пункт 134 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).
Положением о Министерстве труда и развития кадрового потенциала Камчатского края, утвержденным постановлением Правительства Камчатского края от 31 марта 2023 года № 179-П (далее также – Положение о Министерстве труда), предусмотрено, что Министерство труда является исполнительным органом Камчатского края, уполномоченным в сферах: содействия занятости населения; труда; правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.
В области содействия занятости населения Министерство труда осуществляет, в том числе: контроль за деятельностью государственного учреждения службы занятости, находящегося в ведении Камчатского края, обеспечивает финансирование мер государственной поддержки в сфере занятости населения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности Министерства труда и государственного учреждения службы занятости населения Камчатского края (пункты 23.7 и 23.12 Положения о Министерстве труда).
Министерство труда с целью реализации возложенных полномочий вправе разрабатывать и утверждать методические документы, регламентирующие деятельность подведомственных краевых государственных организаций в сфере занятости населения, в сфере трудовых отношений (пункт 44.6 Положения о Министерстве труда).
Министерство труда осуществляет функции и полномочия учредителя КГКУ «Центр занятости населения Камчатского края» (л.д. 122-124, 137-140, 141, 142,143-150).
Исполнительные органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в сфере занятости населения, и государственные учреждения службы занятости образуют органы службы занятости (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 12 декабря 2023 года № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации»).
Министерство труда возглавляет министр труда и развития кадрового потенциала Камчатского края (далее также – министр труда), который вправе издавать и подписывать приказы по вопросам установленной сферы деятельности Министерства труда, а также по вопросам внутренней организации Министерства труда.
Таким образом, принятие Методических рекомендаций о порядке выдачи решения центром занятости населения Камчатского края о сохранении (отказе в сохранении) среднего месячного заработка за работниками, уволенными из организации в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, утвержденных приказом министра труда, относится к полномочиям Министерства труда и принято в установленной форме.
В соответствии с пунктом «г» части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.
Частью третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В силу части 1 статьи 27 Устава Камчатского края систему нормативных правовых актов Камчатского края составляют настоящий Устав, законы Камчатского края и иные нормативные правовые акты Камчатского края.
Иными нормативными правовыми актами Камчатского края являются постановления Законодательного Собрания, постановления Губернатора Камчатского края, постановления Правительства, а также нормативные правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, издаваемые в форме приказов и постановлений.
Частью 4 статьи 36 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предусмотрено, что нормативные правовые акты высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, иных исполнительных органов субъекта Российской Федерации вступают в силу в порядке, установленном конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.
В силу части 1.1 статьи 5 Закона Камчатского края от 27 мая 2022 года № 86 «О порядке обнародования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края» (далее также – Закон Камчатского края № 86) официальное опубликование нормативного правового акта исполнительного органа Камчатского края осуществляется:
1) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) - в течение 10 календарных дней после дня его государственной регистрации;
2) в официальном печатном издании губернатора и Правительства Камчатского края «Официальные ведомости» - в течение 30 календарных дней после дня его государственной регистрации.
Согласно части 3 статьи 5 Закона Камчатского края № 86 официальным опубликованием нормативного правового акта Камчатского края считается первая публикация его полного текста в официальном печатном издании губернатора и Правительства Камчатского края «Официальные ведомости» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Нормативные правовые акты вступают в силу после дня их официального опубликования, если федеральным законом и (или) самим нормативным правовым актом не установлен другой порядок вступления его в силу (часть 2 статьи 6 Закона Камчатского края № 86).
Согласно статье 7 Закона Камчатского края № 86 тексты законов и иных нормативных правовых актов, официально опубликованных в официальном печатном издании губернатора и Правительства Камчатского края «Официальные ведомости» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), а также тексты законов и иных нормативных правовых актов, содержащиеся в интегрированном полнотекстовом банке правовой информации (эталонном банке данных правовой информации) и в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, сформированных на основе официально опубликованных текстов законов и иных нормативных правовых актов, являются официальными.
Как установлено судом в ходе рассмотрения дела и не оспаривалось представителем административного ответчика, Методические рекомендации о порядке выдачи решения центром занятости населения Камчатского края о сохранении (отказе в сохранении) среднего месячного заработка за работниками, уволенными из организации в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, утвержденные приказом Министерства труда и развития кадрового потенциала Камчатского края № 18 от 4 февраля 2026 года, в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края «Официальные ведомости» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) не опубликованы (л.д. 84).
Упоминание об оспариваемом нормативном акте отсутствует и на официальном сайте Министерства труда, и Центра занятости, и даже в сети Интернет (л.д. 120, 121, 151).
Как разъяснено в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее также - Постановление Пленума ВС РФ № 50), акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
По смыслу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ и разъяснений, содержащихся пункте 40 Постановления Пленума ВС РФ № 50, несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемых Методических рекомендаций недействующими.
Доводы административного ответчика о том, что оспариваемый акт не является нормативным и не обладает нормативными свойствами, поскольку носит лишь рекомендательный характер, не устанавливает новых материально-правовых норм, не изменяет и не прекращает трудовые гарантии, предусмотренные статьей 318 Трудового кодекса РФ, а лишь систематизирует оценочные критерии, выработанные многолетней практикой применения указанной статьи, являются несостоятельными.
Согласно разъяснениям, данным в пункте 2 Постановления Пленума ВС РФ № 50, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
При решении вопроса о сохранении гражданам среднего заработка Центр занятости непосредственно руководствуется данным нормативным актом, а при возникновении спора о законности решения об отказе в сохранении среднего заработка приводит его нормы, обосновывая причины отказа (л.д. 27, 28, 29, 31-39, 40-42).
Таким образом, оспариваемые Методические рекомендации содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц - работников, уволенных из организаций на территории Камчатского края в связи с их ликвидацией либо сокращением в них численности или штата, обратившихся в Центр занятости за получением установленного статьей 318 Трудового кодекса РФ решения о сохранении среднего месячного заработка для предъявления его работодателю и получения соответствующих выплат, они рассчитаны на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере занятости населения в Камчатском крае.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, связанные с отсутствием официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований для признания недействующими Методических рекомендаций с момента их принятия.
При подаче иска административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 4 000 руб. (л.д. 97), которая на основании части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства РФ подлежит возмещению административному истцу.
Руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Агабекян О.С. удовлетворить.
Признать недействующими с момента принятия Методические рекомендации о порядке выдачи решения центром занятости населения Камчатского края о сохранении (отказе в сохранении) среднего месячного заработка за работниками, уволенными из организации в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, утвержденные приказом Министерства труда и развития кадрового потенциала Камчатского края № 18 от 4 февраля 2026 года.
Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края «Официальные Ведомости» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Взыскать с Министерства труда и развития кадрового потенциала Камчатского края в пользу Агабекян О.С. государственную пошлину в размере 4 000 руб.
Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Камчатский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение в окончательной форме изготовлено 7 октября 2026 года.
Председательствующий (подпись) Н.В. Гончарова
Верно:
Судья Камчатского краевого суда Н.В. Гончарова