Решение
именем Российской Федерации
13 августа 2026 года город Якутск
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Поповой Л.И., при секретаре Иннокентьевой А.П., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Максимовой Е.Е. об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9, в части, с участием представителя административного истца Макаровой П.Н., прокурора Анахиной Е.А., установил:
решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт от 25 декабря 2013 года №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» (далее также - Правила землепользования и застройки, Правила).
Максимова Е.Е. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» № 169-НПА, утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9 в части отнесения в Приложении № 1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., к территориальной зоне «Б-1».
В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым № ..., вид разрешенного использования – для ведения сельскохозяйственного производства, который отнесен к территориальной зоне Б-1: зона выделена в целях обеспечения правовых условий использования земельных участков, примыкающих к водным объектам способами, необходимыми для осуществления общего водопользования на территории городского округа «город Якутск», с основными видами разрешенного использования: общее пользование водными объектами; специальное пользование водными объектами; гидротехнические сооружения; вспомогательные виды разрешенного использования и условно-разрешенные виды разрешенного использования не подлежат установлению, что нарушает права административного истца, поскольку в указанной территориальной зоне такой вид разрешенного использования как строительство индивидуального жилого дома градостроительным регламентом не предусмотрен. Ссылаясь на то, что соседний земельный участок относится к территориальной зоне «Ж-2А», полагает, что установление разных территориальных зон в отношении одной территории нарушает принцип равного положения субъектов при равных условиях.
Определением суда от 30 июня 2026 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска.
Административным ответчиком представлены доказательства по соблюдению порядка принятия нормативного акта, из которых следует, что 21 декабря 2016 года решением Якутской городской Думы в Правила землепользования и застройки внесены изменения, ранее установленная территориальная зона «Ж-2А» изменена на «Б-1».
Департаментом градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска представлен ответ по судебному запросу, в соответствии с которым действующим генеральным планом городского округа «город Якутск» границы запрашиваемой территории находятся в функциональной зоне «зона застройки индивидуальными жилыми домами»; в соответствии с Правилами землепользования и застройки - в территориальной зоне «Б-1».
В судебном заседании представитель административного истца Михайлова Т.С. требования административного иска поддержали полностью, пояснила, что установление оспариваемыми Правилами территориальной зоны Б-1 не соответствует генеральному плану городского округа «город Якутск». Правила землепользования и застройки по мотиву отсутствия полномочий, нарушения порядка принятия нормативного правового акта не оспариваются.
Согласно заключению прокурора административный иск подлежит удовлетворению, поскольку установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона «Б-1» не соответствует генеральному плану.
Административный истец, представители Якутской городской Думы и Департамента градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска, извещенные надлежащим образом о дате и времени проведения судебного заседания не явились, ходатайство об отложении не заявили, о причинах неявки суду не сообщили.
Информация о дате, времени и месте рассмотрения дела размещена в установленном пунктом 2 части 1 статьи 14, статьи 15 Федерального закона от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» порядке на сайте Верховного суда Республики Саха (Якутия).
На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся участников процесса.
Проверив материалы дела, изучив доводы сторон, выслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Муниципальное образование «город Якутск» наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З № 355-III «Об установлении границ территорий и наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)»).
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ и в ред. на момент принятия оспариваемого нормативного акта) утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Якутская городская Дума является представительным выборным коллегиальным органом городского округа (статья 23 Устава городского округа «город Якутск»).
Решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт № 169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск». Правила включают Карту градостроительного зонирования городского округа «город Якутск».
Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу со дня его официального опубликования в печатном издании «Эхо Столицы» от 31 декабря 2013 года № 108, 14 января 2014 года № 3, 30 июня 2017 года № 47. Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы (http://www.yktgorduma.ru).
Решением Якутской городской Думы от 21 декабря 2016 года РЯГД-31-3 в Правила землепользования и застройки внесены изменения в части границ территориальных зон в карту градостроительного зонирования ГО «город Якутск» в квартале «..........», согласно которым в том числе комплексно изменены границы территориальных зон. Согласно протоколу публичных слушаний от 28 ноября 2016 года указанные изменения внесены в соответствии с проектом планировки и межевания территории квартала.
Таким образом, Правила землепользования и застройки, нормативный правовой акт от 21 декабря 2016 года РЯГД-31-3 приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. По данному основанию нормативный правовой акт не оспаривается.
Проверяя оспариваемые положения на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. А в соответствии с частью 2 указанной статьи границы территориальных зон могут устанавливаться, в том числе по красным линиям; естественным границам природных объектов; иным границам.
Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего в себе долгосрочные ориентиры ее развития, перед правилами землепользования и застройки.
Как следует из материалов дела, Максимова Е.Е. является собственником земельного участка с кадастровым № ..., общей площадью 866 кв.м., расположенного по адресу: .........., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для ведения сельскохозяйственного производства; 26 мая 2026 года в ЕГРН внесена запись о регистрации права собственности.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что административный истец, являясь собственником данного земельного участка, имеет заинтересованность в оспаривании Правила землепользования и застройки.
Согласно действующему генеральному плану городского округа «город Якутск», утвержденному постановлением городского Собрания депутатов города Якутска от 16 марта 2005 года ПГС № 30-1, в отношении земельного участка установлена функциональная зона «Зона застройки индивидуальными жилыми домами»; до внесения изменений – функциональная зона «Места отдыха общего пользования», с пересечением функциональной зоны «Общественно-делового назначения».
В соответствии с Картой градостроительного зонирования городского округа «город Якутск», содержащейся в Приложении № 1 к Правилам землепользования и застройки, спорный земельный участок расположен в территориальной зоне «Б-1», которая выделена в целях обеспечения правовых условий использования земельных участков, примыкающих к водным объектам способами, необходимыми для осуществления общего водопользования на территории городского округа «город Якутск», частично – в зоне, где градостроительные регламенты не установлены; до внесения изменений – в территориальной зоне «Ж-2А».
Распоряжением Окружной администрации городского округа «город Якутск» от 20 декабря 2016 года № 2113р в отношении территории, на которой расположен спорный земельный участок, утвержден проект планировки и межевания территории квартала «..........», предусматривающий образование земельных участков.
Согласно выписке из ИСОГД земельный участок с кадастровым № ..., площадью 866,33 кв.м., находится в функциональной зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами»; в территориальной зоне «Б-1»; ограничениям по красным линиям не соответствует, согласно проекту межевания и планировки территории – общее пользование водными объектами; в зоне с особыми условиями использования территории – водоохранная зона рек.
Согласно ответу Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) от 03 августа 2026 года визуально по спутниковым снимкам на портале Национальной системы пространственных данных (НСПД) границы земельного участка с кадастровым № ... расположены на береговой полосе, прибрежной защитной полосе водного объекта – оз. Без названия. Береговая полоса составляет 20 м.
В соответствии со статьей 43.13 Правил землепользования и застройки зона «Б-1» - зона выделена в целях обеспечения правовых условий использования земельных участков, примыкающих к водным объектам способами, необходимыми для осуществления общего водопользования на территории городского округа «город Якутск». Основные виды разрешенного использования: общее пользование водными объектами (11.1); специальное пользование водными объектами (11.2); гидротехнические сооружения (11.3).
Административный истец, оспаривая Правила землепользования и застройки, полагает, что отнесение территории земельного участка к территориальной зоне «Б-1» противоречит требованиям земельного, градостроительного законодательства, не соответствует установленной генеральным планом функциональной зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и создает препятствия в строительстве жилого дома на земельном участке; границы береговой полосы не внесены в ЕГРН.
В силу положений статьи 72 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, нормы которых, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения), должны соответствовать указанному кодексу, а также включает иные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые не должны противоречить этому кодексу и другим федеральным законам.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 указанной статьи).
Согласно части 3 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
По общему правилу части 1 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (часть 2).
Полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров (часть 6).
Согласно пункту 33 Тематического обзора Верховного Суда Российской Федерации № 11/2026 «О рассмотрении судами дел, связанных с правами на земельные участки отдельных категорий земель, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, и с использованием таких участков», утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01 июля 2026 года № 14А/2026, береговая полоса водного объекта общего пользования установлена в силу закона вне зависимости от того, внесены ли конкретные координаты в ЕГРН, и ее следует учитывать при осуществлении какой-либо деятельности.
Вопреки доводам административного истца, отсутствие сведений о береговой полосе не исключает необходимость обеспечения режима общего пользования водного объекта, его береговой полосы.
Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что к территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, относятся в том числе береговые полосы водных объектов общего пользования.
В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
При этом в силу вышеуказанных положений части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории общего пользования и земельные участки, расположенные в границах береговой полосы водного объекта.
Таким образом, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.
Между тем, выделение в Правилах землепользования и застройки зоны береговой полосы водного объекта общего пользования (Б-1) не изменяет режим территорий, отнесенных к этой зоне, как территории общего пользования, в отношении которой градостроительный регламент не устанавливается.
Данная зона фактически определяет границы территории общего пользования – береговой полосы водного объекта, что не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка.
Отнесение земельного участка административного истца к береговой полосе водного объекта не является произвольным, соответствует естественным границам природного объекта – оз. Без названия.
Согласно выписке из ИСОГД земельный участок с кадастровым № ..., площадью 866,33 кв.м., ограничениям по красным линиям не соответствует, согласно проекту межевания и планировки территории – общее пользование водными объектами; в зоне с особыми условиями использования территории – водоохранная зона рек, соответственно, определение границ оспариваемой зоны производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории (п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ) по красным линиям (п. 2 ч. 2 ст. 34 указанного кодекса) в соответствии с документацией по планировке территории.
Доводы о несоответствии территориальной зоны функциональной зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» судом отклоняются, поскольку в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые водными объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.
Вопреки доводам административного истца принцип равного отношения к землепользователям не имеет правового значения для разрешения настоящего спора. Вопрос о законности установленной территориальной зоны подлежит разрешению, прежде всего исходя из соответствия Правил землепользования и застройки нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а с учетом процессуальных норм – только в рамках заявленного требования.
Из системного толкования положений части 1 статьи 208, пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что для удовлетворения административного иска об оспаривании нормативного правового акта необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному или иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, требования Максимовой Е.Е. удовлетворению не подлежат.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
в удовлетворении административного искового заявления Максимовой Е.Е. о признании не действующими Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» № 169-НПА, утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9, в части отнесения в Приложении № 1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., к территориальной зоне «Б-1», отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Л.И. Попова
Мотивированное решение изготовлено 21 августа 2026 года