Решение
именем Российской Федерации
25 августа 2026 года город Якутск
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Поповой Л.И., при помощнике судьи Никитине В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Степановой М.И. об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9, в части, с участием представителя административного истца Макаровой П.Н., прокурора Гребнева А.С., установил:
решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт от 25 декабря 2013 года №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» (далее также - Правила землепользования и застройки, Правила).
Степанова М.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» № 169-НПА, утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9 в части отнесения в Приложении № 1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» земельного участка (территории), прилегающей к земельному участку с кадастровым № ..., расположенному по адресу: .........., к территориальной зоне «Ж-6».
В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., площадью 638 кв.м., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – под жилой дом, отнесен к территориальной зоне Ж-2А. В фактическом владении административного истца находится земельный участок (прилегающая к ее земельному участку территория), площадью 168 кв.м., которым Степанова М.И. пользуется более 15 лет для обслуживания жилого дома, на нем расположена хозяйственная постройка (баня). Указанный земельный участок отнесен к территориальной зоне «Ж-6», зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска. Различное территориальное зонирование указанных земельных участков является препятствием в реализации права на перераспределение земельных участков, создает необоснованные преграды. Полагает, что установление различных территориальных зон в границах единого сложившегося домовладения противоречит целям градостроительного зонирования, не соответствует сложившейся планировке территории, нарушает принцип принадлежности земельных участков к одной территориальной зоне (статья 30 ГрК РФ, пункт 2 статьи 85 ЗК РФ).
Определением суда от 16 июля 2026 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска.
Административным ответчиком представлены возражения, согласно которым с заявленными требованиями не согласны, в удовлетворении требования просят отказать, поскольку нормативный правовой акт принят в рамках компетенции Якутской городской Думы, с соблюдением установленной процедуры; территориальная зона «Ж-6» соответствует функциональной зоне «Зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более)». К возражениям представлены доказательства соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, в том числе сведения о проведении публичных слушаний.
Департаментом градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска представлены выкопировки из генерального плана и Правил землепользования и застройки, согласно которым: земельный участок с кадастровым № ... расположен в функциональной зоне «Зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более)», в двух территориальных зонах «Ж-2А» (зона индивидуальной жилой застройки), «Ж-6» (зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска); испрашиваемый земельный участок (площадью 168 кв.м.) расположен в функциональной зоне «Зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более)», в территориальной зоне «Ж-6» (зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска).
В судебном заседании представитель административного истца Макарова П.Н. требования поддержала полностью, по основаниям изложенным в административном иске и дополнительных пояснениях. Полагает, что при установлении территориальной зоны в отношении испрашиваемого земельного участка, площадью 168 кв.м., не учтено существующее землепользование, фактически испрашиваемая площадь (168 кв.м.) столь незначительна, формально относится к территориальной зоне Ж-6, более 15 лет находится в пользовании административного истца. На вопросы суда пояснила, что Правила землепользования и застройки не оспариваются по порядку принятия, полномочиям представительного органа.
Согласно заключению прокурора административный иск не подлежит удовлетворению, поскольку установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона «Ж-6» соответствует установленной генеральным планом функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами.
Административный истец, представители Якутской городской Думы и Департамента градостроительства и архитектуры Окружной администрации города Якутска, извещенные надлежащим образом о дате и времени проведения судебного заседания не явились, ходатайство об отложении не заявили, о причинах неявки суду не сообщили.
Информация о дате, времени и месте рассмотрения дела размещена в установленном пунктом 2 части 1 статьи 14, статьи 15 Федерального закона от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» порядке на сайте Верховного суда Республики Саха (Якутия).
На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся участников процесса.
Проверив материалы дела, изучив доводы сторон, выслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, Степанова М.И. является собственником земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., площадью 638 кв.м., категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – под жилой дом. Данный земельный участок отнесен к территориальным зонам «Ж-2А» (зона индивидуальной жилой застройки) и «Ж-6» (зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска).
Также административный истец пользуется прилегающей к ее земельному участку территорией, площадью 168 кв.м. (испрашиваемый к перераспределению); на данной территории в отсутствие разрешительных документов расположена хозяйственная постройка (баня). Данный земельный участок отнесен к территориальной зоне «Ж-6» (зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска).
Различное территориальное зонирование данных земельных участков явилось основанием для отказа в перераспределении земельных участков (ответ Департамента от 19.04.2016), а также распоряжением Окружной администрации города Якутска от 06 мая 2026 года № ...р отклонено предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в связи с несоответствием генеральному плану.
При таких обстоятельствах, административный истец имеет право на оспаривание положений Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск».
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Муниципальное образование «город Якутск» наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З № 355-III «Об установлении границ территорий и наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)»).
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ и в ред. на момент принятия оспариваемого нормативного акта) утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Якутская городская Дума является представительным выборным коллегиальным органом городского округа (статья 23 Устава городского округа «город Якутск»).
Решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт № 169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск». Правила включают Карту градостроительного зонирования городского округа «город Якутск».
Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу со дня его официального опубликования в печатном издании «Эхо Столицы» от 31 декабря 2013 года № 108, 14 января 2014 года № 3, 30 июня 2017 года № 47. Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы (http://www.yktgorduma.ru).
Таким образом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. По данному основанию нормативный правовой акт не оспаривается.
Проверяя оспариваемые положения на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. А в соответствии с частью 2 указанной статьи границы территориальных зон могут устанавливаться, в том числе по красным линиям; естественным границам природных объектов; иным границам.
Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего в себе долгосрочные ориентиры ее развития, перед правилами землепользования и застройки.
Как указывалось ранее, испрашиваемый земельный участок площадью 168 кв.м. отнесен к территориальной зоне «Ж-6» (зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска).
Согласно действующему генеральному плану городского округа «город Якутск», утвержденному постановлением городского Собрания депутатов города Якутска от 16 марта 2005 года ПГС № 30-1, в отношении земельного участка установлена функциональная зона «Зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более)».
В соответствии с частью 1 статья 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В состав жилых зон могут включаться зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (часть 2 указанной статьи).
В силу статьи 13 Правил землепользования и застройки согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации в функциональных зонах Генерального плана городского округа «город Якутск» возможно установить следующие территориальные зоны, в том числе многоэтажная жилая застройка (Ж-6, Ж-6.1, Ж-6.2, Ж-6.3, О-1, Л-1).
В соответствии со статьей 42.1 Правил землепользования и застройки территориальные зоны Ж-1, Ж-2А, Ж-2Б, Ж-3А, Ж-3Б, Ж-4, Ж-5, Ж-6, Ж-6.1, Ж-6.2 выделены для обеспечения правовых условий формирования жилых районов, микрорайонов, кварталов на территории городского округа «город Якутск». Зона «Ж-6» - зона застройки средне- и многоэтажными многоквартирными жилыми домами на территории г. Якутска. Территориальная зона выделена для обеспечения правовых условий размещения жилой застройки, включающей застройку многоквартирными жилыми домами высотой от 5-ти до 16-ти этажей.
Таким образом, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен испрашиваемый земельный участок, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом городского округа «город Якутск» зоне функционального назначения, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Данный участок площадью 168 кв.м. расположен в одной функциональной и одной территориальной зонах, что соответствует требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Рассматривая доводы административного истца о том, что при принятии Правил землепользования и застройки не были учтены существующее землепользование, административный истец более 15 лет пользуется им, на нем расположены хозяйственные постройки; что фактически испрашиваемая площадь (168 кв.м.) столь незначительна и формально относится к территориальной зоне Ж-6, судом отклоняются в силу следующего.
Действительно, одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Между тем, названную норму необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки.
Спорный земельный участок площадью 168 кв.м. сформирован административным истцом с нарушением градостроительного и земельного законодательства путем самовольного присоединения к земельному участку с кадастровым № ... части земельного участка, находящегося за его границами, расположенного в иной территориальной зоне и не принадлежащего заявителю.
В связи с указанным обстоятельством доводы административного истца о расположении данного земельного участка в иной территориальной зоне, чем земельный участок с кадастровым № ..., отклоняются как необоснованные, нарушение прав и законных интересов Степановой М.И. не усматриваю.
Из системного толкования положений части 1 статьи 208, пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что для удовлетворения административного иска об оспаривании нормативного правового акта необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному или иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установленная территориальная зона прав и законные интересы Степановой М.И. не нарушает, административный иск не подлежит удовлетворению.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:
в удовлетворении административного искового заявления Степановой М.И. о признании не действующими Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» № 169-НПА, утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года № РЯГД-5-9, в части отнесения в Приложении № 1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» земельного участка (территории), прилегающей к земельному участку с кадастровым № ..., к территориальной зоне «Ж-6», отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Л.И. Попова
Мотивированное решение изготовлено 08 сентября 2026 года