ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 88А-20340/2026 г. Кемерово 28 октября 2026 года
Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Никулиной И.А., судей Лукьяновой Т.Г. и Поль Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Ангарского городского округа Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 9 сентября 2026 года, на решение Ангарского городского суда Иркутской области от 1 апреля 2026 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 15 июля 2026 года по административному делу № 2а-1041/2026 по административному исковому заявлению администрации Ангарского городского округа Иркутской области к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия, государственному инспектору отдела государственного земельного надзора, контроля качества, безопасности зерна и семенного контроля по Иркутской области Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия Романенко Виктории Андреевне о признании незаконным предписания.
Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения представителя администрации Ангарского городского округа Иркутской области Линника М.Н., поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:
земельный участок с кадастровым номером №, площадью 327 533 кв.м, расположен в Ангарском районе Иркутской области, входит в состав земельного участка единого землепользования с кадастровым номером №, категория земель – земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования – для производства сельскохозяйственной и животноводческой продукции, относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, сведения о правах на него в пользу каких-либо лиц в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.
В период с 6 октября 2025 года по 29 октября 2025 года государственным инспектором Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республики Бурятия (далее – Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республики Бурятия) Романенко В.А. на основании задания № 33127/09, выданного руководителем Управления, в отношении земельного участка с кадастровым номером № проведено контрольное мероприятие без взаимодействия с контролируемым лицом в виде наблюдения за соблюдением обязательных требований земельного законодательства, Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об окружающей среде», в ходе которого было установлено зарастание земельного участка древесно-кустарниковой растительностью на всей площади и захламление твердыми бытовыми отходами, были определены границы местоположения складирования бытовых отходов.
Результаты контрольного мероприятия оформлены актом от 29 октября 2025 года № 23884/09 наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности).
После установления обстоятельств ненадлежащего использования земельного участка с кадастровым номером № (перекрытие плодородного слоя почвы несанкционированной свалкой отходов на площади 576, 14 кв. м, зарастание земельного участка травянистой и древесной растительностью на всей площади земельного участка) государственным инспектором Романенко В.А. в отношении администрации Ангарского городского округа Иркутской области было вынесено предписание № 365 от 29 октября 2025 года об устранении в срок до 1 июня 2026 года нарушений подпунктов 2, 3 пункта 2 статьи 13, абзацев 2, 4, 7, 8 статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации путем приведения земельного участка с кадастровым номером № в состояние, пригодное для его использования в соответствии с видом разрешенного использования.
Полагая, что проведение мероприятий по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов без вступивших в законную силу судебных актов, без передачи органам местного самоуправления государственных полномочий с выделением необходимых материальных ресурсов и финансирования и только за счет средств местного бюджета не соответствует требованиям закона и противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П, администрация Ангарского городского округа Иркутской области обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания государственного инспектора Романенко В.А. от 29 октября 2025 года № 365.
Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 1 апреля 2026 года, в редакции определения судьи того же суда от 18 мая 2026 года об исправлении описки, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 15 апреля 2026 года решение Ангарского городского суда Иркутской области от 1 апреля 2026 года оставлено без изменения.
В кассационной жалобе администрация Ангарского городского округа Иркутской области, приводя доводы административного искового заявления и апелляционной жалобы, ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, настаивая на незаконности оспариваемого предписания, возлагающего обязанность по ликвидации несанкционированного размещения отходов на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, на орган местного самоуправления, исполнение которого только за счет местного бюджета не представляется возможным и противоречит требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства о местном самоуправлении, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П. Выражает несогласие с выводами судов о недостаточности принимаемых администрацией мер для минимизации риска возникновения несанкционированных мест размещения отходов на территории Ангарского городского округа, полагая, что они опровергаются представленными в дело доказательствами.
Относительно доводов кассационной жалобы Управлением Россельхознадзора по Иркутской области и Республики Бурятия принесены возражения.
Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.
В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.
Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суды исходили из того, что оспариваемое административным истцом предписание выдано государственным инспектором отдела государственного земельного надзора, контроля качества, безопасности зерна и семенного контроля Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республики Бурятия Романенко В.А. в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям законодательства, содержит указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены и срок их устранения; вынесение предписания в случае выявления нарушений земельного законодательства при осуществлении функций по земельному надзору является обязанностью уполномоченного должностного лица, порядок проведения проверки соблюдения требований земельного законодательства, не нарушен.
Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.
Разрешая административный спор, суды обоснованно исходили из того, что порядок проведения контрольного мероприятия и вынесения обжалуемого предписания соответствует порядку организации и проведения проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля установленному Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном надзоре в Российской Федерации", и по данным основаниям предписание не оспаривается.
Согласно статье 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (пункт 1). В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны, в том числе защищать земли от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защищать сельскохозяйственные угодья от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации (подпункты 2, 3 пункта 2).
В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья (статья 77 ЗК РФ).
Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - это пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункты 1 и 4).
В силу положений статьи 71 ЗК РФ государственный земельный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством Российской Федерации (за исключением осуществления государственного земельного надзора в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями), и подразделением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным такому органу организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями.
Предметом государственного земельного надзора является в числе прочего соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, органами государственной власти и органами местного самоуправления обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность (подпункт 1 пункта 2 статьи 71 ЗК РФ).
В соответствии с пунктом 4 статьи 71 ЗК РФ, организация и осуществление государственного земельного надзора в части соблюдения обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ), за исключением государственного земельного надзора, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности, с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.
Из пункта 5 статьи 71 ЗК РФ следует, что должностные лица органов государственного земельного надзора, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора, в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия выдают контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием срока их устранения.
Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (пункт 1 статьи 78 ЗК РФ).
Пунктом 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков.
В силу пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.
Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа (пункт 2 статьи 3.3 указанного выше Федерального закона № 137-ФЗ).
В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Федеральный закон "Об отходах производства и потребления") установлено, что твердые коммунальные отходы - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст).
Принимая во внимание приведенное нормативное регулирование, установив, что размещение твердых коммунальных отходов на земельном участке с кадастровым номером № было выявлено в 2022 году, при этом лицо, виновное в размещении данных отходов не установлено, и с учетом статуса земельного участка, расположенного на территории Ангарского городского округа, государственная собственность на который не разграничена, ответственным правообладателем такого участка является местная администрация, которой принимаются меры для минимизации риска возникновения несанкционированных мест размещения отходов, однако они являются недостаточными, суды пришли к обоснованному выводу, что требования надзорного государственного органа, выраженные в оспариваемом предписании, об исполнении администрацией городского округа обязанности по выполнению обязательных требований земельного законодательства Российской Федерации, являются законными и не нарушают прав и законных интересов органа местного самоуправления.
Вопреки позиции кассатора, факты нарушения требований земельного законодательства, объективно установленные контролирующим органом в ходе осуществления земельного контроля, подтверждены документами, составленными по его результатам, в связи с чем именно администрация Ангарского городского округа, осуществляющая в силу закона полномочия по распоряжению земельным участком, является лицом, ответственным за допущенные нарушения земельного законодательства, выразившиеся в перекрытии плодородного слоя почвы несанкционированной свалкой отходов, зарастании земельного участка травянистой и древесной растительностью на всей его площади земельного участка, и обязана их устранить, как это предусмотрено природоохранным и земельным законодательством Российской Федерации.
Таким образом, исходя из части 2 статьи 62, части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными ответчиками исполнена процессуальная обязанность по доказыванию законности оспариваемых действий (бездействия), решений, а также фактов, на которые они сослались, как органы, наделенные публичными полномочиями.
В то же время, вопреки доводам жалобы, применительно к положениям части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязанность доказывания обстоятельств, касающихся нарушения прав и законных интересов административного истца оспариваемыми действиями и решениями, возлагается на лицо, обратившееся в суд, чего административным истцом сделано не было.
По смыслу статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
По настоящему административному делу такая совокупность условий не установлена, нарушения прав административного истца не имеется.
Доводы кассационной жалобы, по сути, направлены на оспаривание установленной земельным законодательством для органа местного самоуправления обязанности использовать земельные участки неразграниченной государственной собственности в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, а также обязанности по устранению выявленных нарушений при использовании такого земельного участка, что не опровергает правильных выводов судов и не свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания.
Вопреки мнению кассатора, вопросы определения порядка финансирования мероприятий по ликвидации спорной несанкционированной свалки, размещенной на земельном участке сельскохозяйственного назначения, и необходимости осуществления софинансирования предстоящих работ из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, как это следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П, правового значения для разрешения настоящего спора, предметом которого является соответствие закону предписания надзорного органа, не имеют, поскольку подлежат разрешению при исполнении данного предписания.
Установленные по административному делу фактические обстоятельства, оцениваемые судами применительно к вышеприведенным нормам, подтверждают правомерность выводов суда об отказе в удовлетворении административного иска. В очередной раз приведенные в кассационной жалобе доводы о том, что суды неправильно исследовали и неверно оценили доказательства, не могут повлечь отмену судебных актов.
Выводы судов мотивированы, имеющиеся в деле доказательства оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований не согласиться с ними судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции не усматривает. Нарушений норм материального и процессуального права, которые способны повлечь отмену судебных актов, по делу не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:
решение Ангарского городского суда Иркутской области от 1 апреля 2026 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 15 июля 2026 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 октября 2026 года.
Председательствующий
Судьи