РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
21 июля 2026 года г. Иркутск
Иркутский районный суд Иркутской области в составе председательствующего судьи Столповской Д.И., при секретаре судебного заседания ФИО3, с участием представителя административного истца ФИО5, представителя административного ответчика ФИО4, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Иркутского муниципального округа о признании незаконным отказа во внесении изменений в правила землепользования и застройки, обязании устранить допущенные нарушения
УСТАНОВИЛ:
Административный истец ФИО1 обратилась в Иркутский районный суд Иркутской области с административным исковым заявлением к администрации Иркутского муниципального округа, в обоснование административных исковых требований указав, что она является собственником земельных участков, расположенных по адресу: .....
В соответствии со ст. 33 ГрК РФ истец обратилась в администрацию Иркутского муниципального округа с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки (далее ПЗЗ).
Истец просила изменить территориальную зону принадлежащих ей земельных участков с «РЗ1» (зона рекреационного назначения) на «Ж1» (зона застройки индивидуальными жилыми домами). В заявлении было указано детальное обоснование необходимости такого изменения.
Письмом администрации от **/**/**** № в удовлетворении заявления было отказано. Отказ мотивирован исключительно тем, что согласно Генеральному плану Хомутовского муниципального образования (утвержден решением Думы от **/**/**** №/дсп, в редакции от **/**/****) спорные земельные участки расположены в функциональной зоне рекреационного назначения, и установление для них зоны Ж1 приведет к противоречию с Генеральным планом.
Административный истец считает незаконным и необоснованным данный отказ в виду следующего.
Отказ администрации является формальным подходом к рассмотрению обращения, не учитывающий фактические обстоятельства.
В нарушение требований ч. 4 ст. 33 ГрК РФ, а также утвержденного административного регламента, администрация не дала оценки приведенному истцом обоснованию, не проанализировала фактическую градостроительную ситуацию и ограничилась ссылкой на формальное несоответствие Генеральному плану.
Между тем, из представленного истцом обоснования следует:
земельные участки истца фактически окружены существующей жилой застройкой (зона Ж1). С севера и востока к ним примыкают индивидуальные жилые дома, с запада проходит федеральная трасса (Качугский тракт), с юга через р. Куда также расположена жилая зона;
в непосредственной близости от участков находятся объекты социальной инфраструктуры: школа, детский сад, а также ведется строительство больницы;
участки представляют собой ровное, голое поле, на котором отсутствуют какие-либо объекты рекреационного назначения (парки, скверы, пляжи, лесопарки), отсутствуют ценные зеленые насаждения, не осуществляется благоустройство;
рекреационная ценность участков для жителей с. Хомутово отсутствует. Их использование для рекреации нелогично, неэффективно и экономически нецелесообразно.
При таких обстоятельствах отказ в изменении зоны на Ж1 (индивидуальная жилая застройка) противоречит принципам устойчивого развития территории и рационального землепользования.
Несоответствие Генеральному плану не является безусловным основанием для отказа.
В рассматриваемом случае, генеральный план Хомутовского муниципального образования был утвержден в 2013 году. С того момента градостроительная ситуация в районе участков истца существенно изменилась: вокруг выросли жилые ома, сложилась полноценная инфраструктура; фактическое использование территории не соответствует заложенной в Генеральном плане рекреационной функции. Сохранение формальной зоны РХ1 при фактически сложившейся жилой застройке является правовой фикцией, которая нарушает права истца как собственника.
Верховный суд и арбитражные суду неоднократно указывали, что приоритет при определении разрешенного использования земельного участка имеют Правила землепользования и застройки, а не Генеральный план, поскольку ПЗЗ непосредственно регулируют градостроительные регламенты для конкретных участков. Генеральный план - документ стратегического планирования, он не может служить абсолютным препятствием для приведения ПЗЗ в соответствие со сложившейся застройке.
Согласно административным исковым требованиям, истец просит:
признать незаконным отказ администрации Иркутского муниципального округа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования, выраженный в письме от **/**/**** №;
обязать администрацию Иркутского муниципального округа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ФИО1 путем повторного рассмотрения по существу ее заявления о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами №;Определением Иркутского районного суда .... от **/**/**** к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Хомутовский административный округа администрации Иркутского муниципального округа. В судебное заседание административный истец ФИО1 не явилась, о дате, времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало, на представление своих интересов наделила полномочиями представителя ФИО5 Представитель административного истца адвокат ФИО5 административные исковые требования поддержала по доводам, изложенным в иске, просила административные исковые требования удовлетворить. Представитель административного ответчика администрации Иркутского муниципального округа ФИО4 в судебном заседании административные исковые требования не признала, возражала против их удовлетворения. По существу требований в материалы дела представила письменные возражения. Представитель заинтересованного лица Хомутовского административного округа администрации Иркутского муниципального округа в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, ранее в ходе судебного разбирательства против удовлетворения административных исковых требовани Иркутского районного суда Иркутской области от **/**/**** к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Хомутовский административный округа администрации Иркутского муниципального округа.
В судебное заседание административный истец ФИО1 не явилась, о дате, времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало, на представление своих интересов наделила полномочиями представителя ФИО5
Представитель административного истца адвокат ФИО5 административные исковые требования поддержала по доводам, изложенным в иске, просила административные исковые требования удовлетворить.
Представитель административного ответчика администрации Иркутского муниципального округа ФИО4 в судебном заседании административные исковые требования не признала, возражала против их удовлетворения. По существу требований в материалы дела представила письменные возражения.
Представитель заинтересованного лица Хомутовского административного округа администрации Иркутского муниципального округа в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, ранее в ходе судебного разбирательства против удовлетворения административных исковых требований возражала.
В соответствии с ч. 7 ст. 150 КАС РФ суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся участников процесса, извещенных о рассмотрении дела надлежащим образом.
Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и ст.1 КАС РФ, граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;
в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
В соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
В силу ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями возлагается на соответствующий орган, организацию и должностное лицо.
Согласно ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконным.
Судом установлено и из материалов дела следует, что **/**/**** ФИО1 на основании договора купли-продажи приобретены 140 земельных участков, расположенных по адресу: ...., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства.
**/**/**** ФИО1 обратилась в администрацию Иркутского муниципального округа с заявлением, согласно которому просила, на основании ст. 33 ГрК РФ, рассмотреть вопрос об изменении установленной территориальной зоны «РЗ1» (зона рекреационного назначения) на зону «Ж1» (зона застройки индивидуальными жилыми домами) в отношении 140 принадлежащий ей земельных участков.
**/**/**** комиссией по подготовке правил землепользования и застройки на территории Иркутского муниципального округа, по предложениям о внесении изменений в правила землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования от **/**/**** № «Об утверждении правил землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования», рассмотрено обращение ФИО1 По результатам рассмотрения заявления принято решение об отказе внесения изменений в ПЗЗ. В обоснование отказа, указав, что при подготовке ПЗЗ границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом поселения, муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ). Согласно ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется, в том числе с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования. Согласно генеральному плану Хомутовского муниципального образования, утвержденного решением Думы Хомутовского образования от **/**/**** №/дсп «Об утверждении генерального плана Хомутовского муниципального образования» (в редакции от **/**/****) земельные участки, указанные в обращении ФИО1, расположены в зоне рекреационного назначения. Таким образом, установление зоны застройки индивидуальными жилыми домами приведет к противоречию с утвержденным генеральным планом Хомутовского муниципального образования.
**/**/**** Администрация Иркутского муниципального округа, рассмотрев рекомендации, содержащиеся в заключении комиссии по подготовке правил землепользовании и застройки на территории Иркутского муниципального округа, по предложениям о внесении изменений в правила землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования от **/**/**** № «Об утверждении правил землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования» (в редакции от 11.09.2025), проинформировало ФИО1 об отказе в удовлетворении данного предложения о внесении изменений ПЗЗ.
Полагая данный отказ незаконным, ФИО1 **/**/**** обратилась в Иркутский районный суд Иркутской области с административным исковым заявлением. Рассматривая вопрос о соблюдении сроков обращения в суд с административным исковым заявлением, суд с учетом положений ст. 219 КАС РФ, приходит к выводу о соблюдении указанных сроков.
Рассматривая вопрос о законности принятого администрацией Иркутского муниципального округа отказа во внесении изменений в ПЗЗ Хомутовского муниципального образования, суд приходит к следующим выводам.
Согласно ч. 4 ст. 30 ГрК РФ в карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
В ч. 2 ст. 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
В соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 33 ГК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (ч. 4 ст. 33 ГК РФ).
Согласно ч. 5 ст. 33 ГК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.
Частями 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГК РФ определен принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.
Порядок установления территориальных зон определен ст. 34 ГрК РФ, в которой указаны факторы, которые необходимо учитывать при установлении границ территориальных зон.
В соответствии с ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.
Отношения, возникающие при подготовке и принятии проектов планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.
В силу требований градостроительного законодательства проект планировки территории и проект межевания территории также должны соответствовать документам территориального планирования, к которым относится генеральный план.
Судом установлено, из материалов дела следует, а также не оспаривается административным истцом, что согласно действующему Генеральному плану Хомутовского муниципального образования, утвержденному решением Думы Хомутовского муниципального образования от **/**/**** № «Об утверждении Генерального плана Хомутовского муниципального образования» все принадлежащие ему земельные участки расположены в функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
Административный истец просит изменить территориальную зону, установленную Правилами землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования, утвержденными решением Думы Хомутовского муниципального образования от **/**/**** № «Об утверждении правил землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования», принадлежащих ей 140 земельных участков с «РЗ1» (зона рекреационного назначения) на «Ж1» (зона застройки индивидуальными жилыми домами).
Вместе с тем, суд, оценивая основания отказа администрации Иркутского муниципального округа, соглашается с ними, приходя к выводу о невозможности изменения территориальной зоны спорных земельных участков, поскольку такое изменение вступило бы в прямое противоречие с Генеральным планом, которым указанные участки отнесены к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
Статьей 1 ГрК РФ закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 9, п.2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки являются вторичным документом по отношению к Генеральному плану и не могут ему противоречить. Указанные выводу также подтверждены в п. 6 «Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018), из содержания которого следует, что документ градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) не может противоречить генплану как документу, определяющему ориентиры развития территории.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый истцом отказ не противоречит нормам градостроительного законодательства, принят в пределах полномочий администрации. Оспариваемый отказ права и законные интересы административного истца не нарушает, обращение с заявлением о внесении изменений не влечет обязанности принятия по нему положительного решения.
С учетом изложенного, административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административных исковых требований ФИО1 к администрации Иркутского муниципального округа о признании незаконным отказа во внесении изменений в правила землепользования и застройки, обязании устранить допущенные нарушения - отказать
Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Иркутский районный суд Иркутской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Столповская Д.И.
В окончательной форме решение принято **/**/****.